I. Introducción

Uno de los objetivos principales de una estrategia global dirigida a reducir los impactos de los peligros naturales y tecnológicos es el desarrollo de mecanismos nacionales para reducir el riesgo de los desastres. Estos mecanismos son manifestaciones concretas de la voluntad política y del reconocimiento institucional de la reducción de los riesgos de desastres como tema relevante para el interés nacional. Para poder ser eficaces, estos mecanismos, denominados genéricamente en este documento como “plataformas nacionales” (también referidos como “sistemas nacionales”), necesitan establecerse mediante un proceso participativo que incluya perspectivas y acciones multisectoriales, y constituirse mediante la representación de todas las “partes interesadas” (stakeholders).

Desde sus inicios, ha sido importante para la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres continuar aplicando el concepto de las plataformas nacionales para la reducción de desastres, instaurado bajo el marco de trabajo del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN). Los comités y puntos focales establecidos durante el Decenio se constituyeron en mecanismos claves en muchos países, ampliando la comprensión y la percepción de la importancia de la reducción del riesgo, y agregando a diversos intereses profesionales comprometidos con el tema de la reducción de los desastres.

En muchos países, es necesario todavía revitalizar y fortalecer las plataformas nacionales, especialmente en aquellos países más vulnerables a los desastres de origen natural.

Como sucesora del DIRDN, la secretaría de la EIRD mantiene un gran interés en la promoción del desarrollo y el fortalecimiento de las plataformas nacionales para la reducción del riesgo de desastres (PN para la RRD). Esta labor representa una prioridad para esta secretaría en aras de garantizar una implementación exitosa de la UNISDR.

Como parte de sus esfuerzos actuales, la secretaría ha elaborado estos principios guía como documento de referencia para asistir en el desarrollo de las PN para la RRD. Este documento intenta brindar orientación para planificar, establecer, apoyar o mejorar las PN para la RRD. Estos principios están definidos en concordancia con los actuales esfuerzos en el ámbito del desarrollo para lograr una adecuada gobernabilidad, enmarcándose dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU.

Este documento se basa en otras experiencias similares en relación con las necesidades nacionales de establecer plataformas en diversos campos del desarrollo sostenible. El propósito principal del documento es brindar una orientación general; debe destacarse por ello la necesidad de contar con un proceso en el cual la implementación de los principios guía se adapten a las necesidades específicas tanto regionales como del país en cuestión.

II. PN para la RRD

• El establecimiento de bases de referencia.
• La identificación de tendencias existentes.
• El establecimiento de indicadores sobre el progreso alcanzado.
• La determinación de áreas de interés y desafíos.
• La redirección de los esfuerzos.
• El establecimiento de buenas prácticas.
• El registro y monitoreo sistemático de los objetivos fijados.

• El incremento de la colaboración entre los grupos nacionales involucrados.
• El aumento tanto del conocimiento como de la visibilidad de las experiencias nacionales en los ámbitos regional e internacional.
• Un aumento en los niveles de conocimiento y capacidades dentro de toda la comunidad mundial dedicada a la reducción del riesgo.
• El liderazgo y el compromiso a escala nacional con respecto a la sostenibilidad de las PN para la RRD.
• El establecimiento de contrapartes nacionales en términos de implementación de la EIRD.
• La credibilidad entre diversas instituciones y grupos de interés.
• El compromiso para ayudar a los más vulnerables.

III. Lecciones Aprendidas de Iniciativas Similares

Durante la década anterior, se formularon diversas estrategias integrales a escala nacional para la reducción de desastres, el desarrollo económico, el mejoramiento del bienestar social y la conservación ambiental, que fueron acompañadas con el desarrollo de plataformas o comités nacionales. Estas estrategias incluyeron: planes nacionales para la reducción de desastres, programas de ajuste estructural, y estrategias para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza. Las estrategias nacionales de conservación y los planes nacionales de acción ambiental representan otros ejemplos.

Algunas de estas estrategias se elaboraron sobre la base de las necesidades nacionales. Muchas otras, sin embargo, se auspiciaron a través de las instituciones financieras multilaterales, o bien, se fomentaron mediante las convenciones mundiales con el apoyo monetario necesario para su formulación. En general, estas motivaciones externas tuvieron resultados variados. Aunque se alcanzaron logros muy notables en ciertas áreas, también fueron comunes las deficiencias en muchos países, que pueden adjudicarse a:

• La falta de una visión clara y pragmática.
• La ausencia o limitado sentido de pertenencia.
• El énfasis en la producción de “documentos”.
• La carencia o deficiencia de consultas públicas para identificar problemas y establecer prioridades, y en general durante todo el proceso de desarrollo de la plataforma/estrategia.
• La falta de integración de las plataformas nacionales y sus actividades a las políticas generales de desarrollo.
• La carencia de una autoridad constitucional o legislativa, o la falta de legitimidad profesional.
• La falta de compromiso en cuanto a los recursos.

IV. Principios para una Efectiva PN para la RRD

La EIRD recomienda que los siguientes principios guía se tomen en consideración en el desarrollo de las PN. La experiencia sugiere que una medida para el éxito es la efectividad con que las estructuras se adhieren a los principios. Además, éstos son consistentes con una buena gobernabilidad y permanecen dentro del ámbito de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU.

Los principios guía generales son:

• La reducción de desastres debe considerarse como un tema de preocupación internacional dentro del desarrollo sostenible.
• Las PN para la RRD utilizan un proceso participativo que incluye perspectivas y acciones multidisciplinarias y multisectoriales [2], con una evidente composición de los distintos grupos de interés.
• Las PN para la RRD inciden directamente en un avance positivo mediante esfuerzos coordinados y concertados particularmente con respecto a la formulación de políticas, la planificación y la toma de decisiones con autoridad en general.

Los siguientes son principios guía específicos para las PN para la RRD:

• Brindan valor agregado para todas las partes.
• Incorporan factores económicos y políticos que inciden en la toma de decisiones.
• Están respaldadas por un sólido compromiso político.
• Reflejan una estrategia compartida y una visión pragmática.
• Tienen una representabilidad nacional y son parte de un proceso nacional.
• Se basan en procesos y estrategias existentes.
• Están liderados por una institución sólida.
• Garantizan la participación más amplia posible.
• Afianzan el desarrollo y las tareas de la plataforma mediante un análisis técnico bien fundado.
• Se encuentran integrados y equilibrados a través de los diferentes sectores y territorios.
• Enlazan el corto plazo con el mediano y largo plazo.
• Mantienen la coherencia entre el presupuesto y las prioridades de las plataformas.
• Establecen metas realistas pero flexibles a la vez.
• Vinculan las prioridades nacionales y locales a las acciones.
• Instituyen mecanismos para el monitoreo, seguimiento, evaluación y realimentación.
• Les dan prioridad a la educación y a la sensibilización pública.
• Garantizan la continuidad del proceso de desarrollo de las plataformas.

Las formas y los medios mediante los cuales estos principios se implementan son específicos según el caso, y se adaptan al país con el apoyo internacional necesario.

V. Implementación de los Principios

Existen generalmente cuatro grupos de procesos utilizados para implementar los principios. Éstos son los procesos políticos, participativos, técnicos y de movilización de recursos.

Los procesos políticos implican garantizar un sólido compromiso político por parte del liderazgo de más alto nivel de un país y de sus autoridades locales. Aquellos responsables de afianzar la estrategia deben abarcar plenamente la reducción de desastres y dedicarse a promoverla continuamente. También necesitarán promover el desarrollo de actividades afines a nivel subnacional (por ejemplo, en el ámbito provincial y distrital, en las ciudades y las comunidades) y brindar efectivos vínculos de trabajo para las medidas tomadas en diferentes niveles. Un requerimiento esencial es el compromiso del Ministro de Finanzas y Planificación, al igual que del Consejo de Ministros, con el propósito de lograr desde el principio un adecuado proceso de desarrollo de la PN para la RRD. También se ha demostrado la utilidad de los Consejos Nacionales de diversos asesores a la cabeza, al reunir a varios grupos involucrados para desarrollar una PN para la RRD.

Los procesos técnicos para formular las PN para la RRD incluyen diversas actividades, tales como la conducción de una evaluación de la situación económica, social y ambiental, identificando de esa manera los problemas existentes y estableciendo prioridades claras. Además, el desarrollo de un programa de inversión, de monitoreo y evaluación también representan actividades claves. Específicamente, los procesos técnicos incluyen:

• Desarrollar la base del conocimiento.
• Basarse en los mecanismos existentes.
• Fortalecer la capacidad técnica de la secretaría coordinadora.
• Desarrollar un marco metodológico para las PN, que incluya una serie de indicadores de la reducción de desastres.
• Establecer metas y objetivos para las PN, y seguir el rumbo necesario para lograr los objetivos a través de los foros apropiados, tales como diálogos sobre las políticas establecidas y mesas redondas.
• Diseñar un sistema para armonizar las políticas económicas, sociales y ambientales afines.
• Desarrollar continuamente las capacidades de las PN.

Los procesos participativos abarcan la plena participación de los grupos interesados (el gobierno, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales, al igual que las organizaciones académicas y los medios de comunicación) en las tareas adecuadas, incluyendo el intercambio de información, la toma de decisiones y la implementación. Es necesario decidir cuánta participación es posible y necesaria. Se deben desarrollar los mecanismos de participación. Los pasos claves que deben llevarse a cabo son:

• Diseñar procesos participativos que contengan diversas etapas y sean verdaderamente inclusivos.
• Identificar a los participantes.
• Utilizar eficazmente a los medios de comunicación para establecer un debate e incrementar la sensibilización pública.
• Garantizar que los enfoques participativos sean transparentes y que las responsabilidades de las diversas instituciones sean claras.

Los procesos para la movilización de recursos incluyen la disponibilidad de los recursos adecuados para el desarrollo de las PN para la RRD y las tareas que han planificado. Podría existir la necesidad de movilizar estos recursos provenientes tanto de fuentes domésticas como internacionales, según lo más apropiado. Las medidas claves que se deben tomar son:

• Garantizar la disponibilidad de los recursos domésticos adecuados para todas las actividades de las PN.
• Involucrar plenamente al sector privado en el proceso de desarrollo de las PN.
• Involucrar a los donantes internacionales desde el principio, mientras el país mantiene la conducción total del proceso (las relaciones con los países donantes deben manejarse eficazmente para que los países se beneficien de ellas).
• Elaborar planes de inversión o una serie de propuestas de proyectos para desarrollar PN efectivas para la RRD, o bien, propuestas y planes financieros.

Los donantes y las instituciones financieras internacionales deben adherirse a estos principios y adoptar enfoques flexibles que les permitan apoyar los diferentes componentes del proceso estratégico, tanto técnica como financieramente.

VI. Implementación de las Actividades de las PN para la RRD:
Sugerencias para una Estrategia General y Lista de Verificación

Se debe desarrollar una detallada estrategia de implementación de las PN para la RRD, ajustándola específicamente al país en cuestión. Es muy probable que los principales elementos de esta estrategia incluyan tareas como las siguientes:

• Clarificación de las responsabilidades y papeles de las instituciones encargadas de implementarla, al igual que su plena participación.
• Planes de acción, especificando las fechas de implementación.
• Políticas, legislación y marcos reguladores.
• Proyectos y programas, movilizando recursos para su implementación.
• Una comunicación pública efectiva para garantizar un amplio sentido de pertenencia y participación, en una forma tal que minimice el conflicto.

VII. Monitoreo y Evaluación (M&E)

La implementación de una plataforma nacional requiere del monitoreo o supervisión de sus actividades, y la comprensión tanto de lo que está y de lo que no está funcionando. El establecimiento de un mecanismo efectivo de M&E es vital para el proceso de las PN. Ello incluye el monitoreo y la evaluación del progreso, los resultados y su incidencia. La evaluación del proceso mide la implementación de las actividades y qué tan efectiva es su realización. El M&E de los resultados implica medir el efecto de las actividades que se han llevado a cabo, principalmente en cuanto a los cambios más inmediatos, tangibles u observables. La evaluación del impacto está dirigida a determinar aquellas consecuencias más amplias y a largo plazo de la intervención.

Un efectivo M&E para la reducción del riesgo de desastres debe ser: participativo, práctico y reflexivo. El aprendizaje institucional es un aspecto importante del proceso de M&E, ya que una organización analiza sus propios objetivos y su capacidad para lograrlos. Ésta también es capaz de percatarse de lo anterior mediante la reflexión de las experiencias y las incidencias del desarrollo. El otro elemento del proceso de M&E es el tratamiento de indicadores, referencias y límites. Estos indicadores podrían ser cuantitativos y/o cualitativos, y deberán reflejar el estado y las tendencias de un producto particular del proceso. Sobre la base de estos indicadores, se deberán elaborar informes anuales para permitirles a los grupos involucrados observar el progreso realizado.

VIII. Apoyo al Proceso de las PN para la RRD

El proceso de las PN es cíclico y continuo: planificación, acciones, aprendizaje y, nuevamente, planificación y acciones. Es un proceso que se adapta y que requiere del establecimiento de mecanismos, políticas, marcos jurídicos e institucionales para coordinar e integrar los aspectos económicos, sociales y ambientales de la RRD. La aplicación efectiva de los principios guía de las PN (enunciados en páginas anteriores) es sin duda un reaseguro de la buena marcha del proceso. Las medidas claves que deben tomarse en este contexto son:

• El desarrollo de una cultura de las PN.
• La institucionalización del proceso de las PN.
• El establecimiento de mecanismos jurídicos y de control apropiados.
• La comunicación pública y la participación efectiva.
• La movilización, la participación y el fortalecimiento de la capacidad nacional para lograr un proceso continuo de las PN.

El valor agregado de las PN para la RRD debe ser evidente para todos los participantes. La reducción del riesgo de desastres todavía depende, en gran medida, del compromiso de las autoridades del sector público. Por esto, es imprescindible tomar en consideración las pautas mediante las cuales las autoridades públicas establecerán las prioridades. Con respecto al acceso a componentes esenciales como la voluntad política, el liderazgo y el compromiso de la asignación de recursos por parte de los líderes nacionales, las PN deberán tener sentido económico y político. Las opiniones de los expertos y académicos, al igual que de las principales organizaciones de desarrollo, tendrán incidencia, pero usualmente no serán tan suficientes para estimular la gran cantidad de recursos y energía que se requieren para realizar el funcionamiento efectivo y la sostenibilidad de las PN.

[1] Ello se refiere a los cinco principales grupos de interés (stakeholders): el sector público (el gobierno y los órganos estatutarios), el sector privado (compañías con fines de lucro), las ONG y la sociedad civil (incluyendo los líderes comunitarios individuales), las instituciones académicas e investigativas, y los medios de comunicación (definición convencional de multistakeholder, tomado del modelo de Estrategia Nacional de Conservación, ENC, de la UICN).

[2] Además de los sectores económicos convencionales y/o las divisiones ministeriales o departamentales dentro del sector público, tales como la agricultura, las finanzas, la salud, la educación, etc. Éstos variarán según el gobierno in situ.