CAPRA

Nota conceptual (enero 25, 2007)

Antecedentes
En las últimas décadas, la región centroamericana se ha vuelto ascendentemente vulnerable a los desastres de origen natural. El crecimiento de la población y la concentración de los activos físicos en alto riesgo contribuyen a una mayor exposición a los eventos. La pérdida substancial de activos en la región se relaciona con la mala aplicación de normas de construcción, falta de controles ambientales y el uso irregulado de la tierra sin planificar.
Cuando a la tendencia de vulnerabilidad creciente se le suma la variabilidad climática, resultante del cambio climático global, se espera que aumenten los daños provocados por los desastres de origen natural.
Existen estudios recientes que indican que todos los países de Centroamérica han sufrido impactos y que las pérdidas económicas anuales resultantes de los fenómenos naturales adversos en la región ahora exceden los mil millones de dólares.1 En 1998, por ejemplo, en su paso por Honduras y Nicaragua, el huracán Mitch dejó numerosas muertes y severos daños a la propiedad. Solamente contando las pérdidas directas del Mitch en Honduras, se estiman dos mil millones de dólares, o bien el 20 por ciento del capital del país.2 Más recientemente, en el 2005, el huracán Stan provocó pérdidas de casi mil millones de dólares únicamente en Guatemala. Por otro lado, los eventos de menos envergadura también producen un impacto acumulativo importante.
El creciente impacto de los desastres de origen natural ha provocado un cambio de enfoque desde la respuesta a las emergencias y el financiamiento pos desastre hacia la prevención y preparación para los riesgos asociados a los desastres. Este enfoque fue defendido por la Declaración del Milenio, el cual subraya como una Meta de Desarrollo del Milenio “los esfuerzos colectivos para reducir el número y efectos de los desastres tanto naturales como humanos”. Dentro de este contexto actual, la cooperación internacional promueve un enfoque proactivo y estratégico para el manejo de desastres deorigen natural. El principio subyacente del marco estratégico es que tanto las muertes humanas como el impacto económico de los desastres se pueden evitar con la planificación y la inversión.

Mientras que la respuesta ex post ha mejorado significativamente, debido a los esfuerzos nacionales e internacionales, la administración ex ante de los desastres todavía está en estado embriónico. Asimismo, las amenazas se encuentran bien documentadas mientras que los datos sobre la vulnerabilidad de los activos son casi inexistentes. También, a la fecha, no se conocen intentos de evaluar los riesgos en términos probabilísticos y financieros. Como resultado, actualmente los tomadores de decisión carecen de la información necesaria para evaluar el nivel de exposición a riesgos y el valor relativo de las intervenciones de mitigación de riesgos físicos y políticos.
La industria de seguros ha desarrollado técnicas nuevas para apoyar a los tomadores de decisión en sus procesos de asignación de recursos. Las llamadas "técnicas de modelos probabilísticos de riesgo" son metodologías que provienen de los mercados financieros internacionales, para evaluar la exposición al riesgo de las carteras de activos. Con los avances actuales de los modelos informáticos y las tecnologías de Sistemas de Información Geográfico (SIG), las técnicas de modelos probabilísticos de riesgo se pueden utilizar para evaluar, de una manera significativa y práctica, la exposición de un país al riesgo.

Objetivos del estudio

El objetivo del estudio es el de producir perfiles probabilísticos de pérdida económica para cada país centroamericano, los cuales serán utilizados como herramientas de manejo y mitigación del riesgo por cada gobierno, tanto a nivel operativo como de formulación de políticas. Otros objetivos específicos son:

Desarrollar una plataforma común para las discusiones sobre las oportunidades de transferencia de riesgo regional.
Sensibilizar a los tomadores de decisión políticos de la región acerca de su exposición a los eventos naturales adversos.
Generar apoyo, tanto a nivel nacional como regional, para el diseño de estrategias exhaustivas de manejo de riesgos.

Los objetivos indirectos del estudio incluyen:

Fortalecer la capacidad de los países participantes a analizar su exposición al riesgo. Cada país quedará dotado de una base de datos geográfica para el análisis adicional y planificación a largo plazo (inc. análisis de costo-beneficio).

Catalizar y facilitar la colaboración interagencia, a nivel nacional y regional, para promover el intercambio de información y asistir en orientar los esfuerzos de las agencias de reducción de riesgo.

Un estudio regional para Centroamérica

La iniciativa propuesta cuenta con técnicas avanzadas para la formulación de modelos de riesgos catastróficos, para identificar y evaluar las potenciales pérdidas financieras por desastres de origen natural para cada país de la región. El estudio generará un perfil de riesgo detallado para cada país por tipo de riesgo, tipo de activo y ubicación geográfica. Con esta información, el estudio evaluará el potencial impacto de los desastres de origen natural en las finanzas nacionales, al analizar la disponibilidad de recursos financieros y la brecha potencial de liquidez. Asimismo, se les podrá ofrecer a los países una planilla operativa para implementar programas de mitigación de riesgos y financiamiento de riesgos a nivel nacional. Por otro lado, al desarrollar una línea de base para la evaluación de riesgo a nivel regional, el estudio servirá para abrir el diálogo sobre el manejo de las amenazas y el financiamiento del riesgo catastrófico entre los países centroamericanos.

Elementos y alcance del estudio

La iniciativa abarcará un estudio regional, con el objetivo de producir un análisis de riesgo a nivel municipal, según la disponibilidad de datos. Como productos, el estudio desarrollará un atlas regional de riesgos, bases de datos, herramientas analíticas y una base analítica para la evaluación de futuros riesgos. Es necesario que las técnicas puedan adaptarse a diferentes escalas y a la incorporación de nuevos datos en la medida que éstos se generen. La difusión del atlas regional se hará a través de presentaciones tantos regionales como nacionales. Se prepararán informes individuales para cada país del estudio, a saber Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador, Panamá y Nicaragua. El presupuesto total para este estudio, financiado por el Fondo Global para la Reducción del Riesgo proveniente de los Desastres (GFDRR, por sus siglas en inglés) es de US$914.000.

Perfil de riesgo por país. Los perfiles de riesgo individuales y estándares para cada país se basarán en los modelos probabilísticos de las amenazas múltiples correspondientes a nivel nacional. El modelo evaluará la probabilidad de que sucedan varios eventos naturales adversos (como: terremotos, huracanes, inundaciones, entre otros) y estimará la pérdida potencial resultante. Esto abarcará una evaluación detallada de las obligaciones gubernamentales pos-desastre (por ejemplo, los gastos de emergencia, rehabilitación de los activos públicos, subsidios a los residentes de bajos ingresos y las redes de seguridad, entre otros), basadas en los avances de las evaluaciones de riesgo/amenaza que actualmente se están elaborando en la región (ver ejemplos en el Anexo 1).

Identificación de las brechas de recursos y liquidez. Se evaluará la capacidad del gobierno de los países para lidiar con los impactos de las catástrofes, en particular el impacto de los desastres probables en sus flujos financieros. El estudio se concentrará en la capacidad del gobierno de acceder a fuentes de financiamiento ex post (por ejemplo, la reasignación presupuestaria, el crédito doméstico, crédito externo, incrementos impositivos) para identificar potenciales flaquezas, tales como las brechas de recursos y divisas. Estas brechas serán cuantificadas en un marco intertemporal (de corto, mediano y largo plazo, luego del desastre) al comparar las necesidades financieras del gobierno con su capacidad de atraer recursos en el tiempo.

Participación y difusión

Durante el estudio, se convocarán expertos locales para el desarrollo y análisis de la información y bases de datos relevantes. Ya se están identificando fuentes de datos, usuarios y potenciales coparticipantes en cada país. En el Anexo II se encuentra una lista de potenciales participantes.

Se están organizando varias actividades para la difusión y validación de la información y resultados obtenidos en varias etapas del estudio. Se realizarán talleres técnicos y de difusión para debatir los objetivos del estudio, obtener retroalimentación preliminar y difundir sus conclusiones. Además, las bases de datos y herramientas analíticas desarrolladas durante el estudio serán difundidas a nivel nacional en talleres de capacitación sobre el uso y principios del análisis probabilístico de riesgo para futuras evaluaciones. Al final del estudio, se organizará una conferencia regional, un informe final y un atlas regional para resumir los aprendizajes y recomendaciones para cada país y para la región.

Metodología del estudio

A. Perfiles de riesgo nacionales

La iniciativa propuesta cuenta con técnicas avanzadas de modelos de riesgos catastróficos, para identificar las fuentes principales de las amenazas aceleradas y evaluar las potenciales pérdidas financieras por desastres de origen natural para cada país de la región. Como ilustra el siguiente gráfico, los modelos de riesgo catastrófico están compuestos por una serie de módulos que cuantifican las potenciales pérdidas de una amenaza determinada (por ej. un terremoto).

(I) Módulo de Amenazas: El modulo de amenazas define la frecuencia y severidad de una amenaza en una ubicación específica, a través de un análisis de las frecuencias históricas de los eventos y basado en estudios científicos sobre la severidad y frecuencias en la región. Una vez que se establezcan parámetros para cada amenaza, se generarán conjuntos de eventos estocásticos, los cuales definen la frecuencia y severidad de miles de sucesos estocásticos tales como terremotos, erupciones volcánicas, huracanes, inundaciones o deslizamientos. Dependiendo del tipo de amenaza, el módulo puede analizar la intensidad de un evento en el conjunto estocástico una vez acontecido. Así se modela la degradación del evento desde su ubicación hacia el sitio bajo consideración, y se evalúa la propensidad de las condiciones locales a amplificar o reducir el impacto.

Los avances en el desarrollo y presentación de la información geográfica facilita, de manera recurrente, el análisis de amenazas. El desarrollo de modelos topográficos digitales y las mejoras en el análisis del uso de suelo ahora permite la integración de los efectos de las prácticas del uso de suelo en la producción del análisis de amenazas. Por ejemplo, los daños ocurridos en El Salvador por el huracán Stan fueron consistentes con las expectativas de un evento de 50 años pero el ciclón en sí fue un evento de 25 años. El aumento del daño relativo se debió al cambio en el uso del suelo, el cual contribuyó al aumento de deslizamiento superficial en el área afectada. Los escenarios actuales y futuros, basados en el uso de bases de datos de uso de suelo, modelos topográficos y el análisis del uso de suelo de las imágenes satelitales, pueden brindar una evaluación más precisa de la amenaza proveniente de un evento natural. El valor real de esta capacidad es la habilidad de estudiar escenarios futuros de uso de suelo y examinar los impactos de actividades y políticas de mitigación de riesgo. Este estudio incorporará estos avances en el desarrollo del módulo de análisis de amenazas, de manera que puedan adaptarse a diferentes escalas y permitir el nuevo análisis de riesgo futuro, en la medida que se generen datos de resolución espacial más alta.

(II) Módulo de exposición: El módulo de exposición genera un inventario de “activos en riesgo”, el cual está basado en datos primarios o se genera a partir de información sensorial remota en la medida de lo posible. Cuando estos datos no están disponibles, se utilizan las fuentes secundarias de datos o el enfoque "proxy". El módulo agrega el valor para todo tipo de exposiciones como un producto de activos en riesgo y el costo promedio de reposición por unidad de inventario.

En este estudio, las exposiciones se identificarán a partir de una variedad de fuentes, entre las cuales aparecen los inventarios de activos existentes, los mapas catastrales y los sistemas de planificación para el uso adecuado de suelo. En la medida que se requiera, se desarrollarán datos adicionales a partir del análisis de clasificación de las imágenes satelitales. Finalmente, a nivel municipal, se incorporarán al análisis los datos obtenidos a través de entrevistas y registros locales.

(III) Módulo de vulnerabilidad: Este cuantifica, por la intensidad de un evento dado en un sitio, el daño potencial padecido por cada tipo de activo. El desarrollo de la clasificación de activos está basado en una combinación de tipo de construcción (pared y techo), material de construcción, uso del edificio, número de pisos, antigüedad, entre otros. Se mide el daño estimado en términos de la proporción media de daño (MDR), el cual se calcula como el costo de reparación dividido por el costo de reposición de la estructura. La curva que describe la relación entre el MDR y la intensidad del terremoto se llama la función de vulnerabilidad. Cada tipo de activo y de edificio tendrá una curva de vulnerabilidad diferente para cada riesgo.

(IV) Módulo de daño: Para calcular los daños, la proporción de daño derivado en el módulo de vulnerabilidad se traduce al valor dólar, al multiplicar la proporción de daño por el valor de riesgo. Esto se hace para cada tipo de activo en cada sitio. Las pérdidas luego se suman según se requiere.

(V) Módulo de pérdida: Sobre la base de la secuencia de los primeros cuatro módulos, el modelo cuantifica las potenciales pérdidas que pueden surgir como resultado de los eventos naturales adversos. La métrica del riesgo, producido por el modelo, les brinda la información necesaria para manejar riesgos futuros a los gerentes de riesgo y a los formuladores de políticas. Una medida es el Promedio de Pérdida Anual y la otra se llama Probabilidad de Exceso de Pérdida. Otras medidas basadas en estas medidas métricas son Prima de Riesgo y la Máxima Pérdida Probable.

Pérdida Anual Promedio (AAL). Cuando se promedia a lo largo de un período muy largo (por ej. de mil años), la AAL es la pérdida esperada por año. Se computa como la suma de productos de pérdidas y probabilidades del acontecimiento de eventos para todos los sucesos estocásticos en un modelo de pérdida. Los eventos que afectan una región determinada bajo consideración aparecen en una lista exhaustiva, generada por un modelo estocástico. En términos probabilísticos, la AAL es la expectativa matemática.

Curva de Pérdida Excesiva (LEC). Esto representa la probabilidad de que se exceda una pérdida de cualquier valor monetario determinado en un cierto año. Para los gerentes de manejo de riesgo, esta es la medida métrica de riesgo catastrófico más significativa, ya que estima el nivel de fondos que se requieren para cumplir con los objetivos de mayor riesgo que éstos se proponen. El LEC se puede calcular para el evento más grande del año o para los acumulados de un año. Para el manejo de riesgos, es más útil la última opción, dado que abarca la posibilidad de que ocurran varios eventos severos, por ejemplo, terremotos e inundaciones.

B. Identificación de brechas de recursos y liquidez

Se usarán los productos del modelo probabilístico de riesgo para evaluar el impacto potencial de las pérdidas provocadas por los desastres en las finanzas nacionales y su capacidad de acceder a las fuentes de financiamiento ex post (por ejemplo, la reasignación presupuestaria, el crédito doméstico, crédito externo, incrementos impositivos), para identificar potenciales flaquezas, tales como las brechas de recursos y de divisas.

En este momento no existe una metodología para realizar este trabajo. Por lo tanto, se ha conformado un equipo de trabajo para evaluar enfoques posibles con representantes del Banco Mundial, FMI, BID, y las agencias centroamericanas.

Cronograma y participación interagencial

El CEPREDENAC y EIRD/ONU están desarrollando esta iniciativa junto con UN-GRIP y el BID. La información y los resultados serán difundidos y validados a través de talleres y reuniones con agencias locales e instituciones académicas (ver el Anexo 2 para la lista de agencias).

El cronograma propuesto para este estudio se encuentra a continuación:

El primer Taller Técnico a ser realizado los días 12 y 13 de febrero del 2007 en Managua, Nicaragua, incluirá agencias locales e instituciones académicas. Durante este taller, se presentará el concepto de modelo probabilístico de riesgo y se discutirá su uso en el estudio propuesto, además de repasar los requisitos y disponibilidad de información en la región y establecer un modus operandus para la colaboración a lo largo del estudio. El producto principal del taller serán los términos de referencia para el desarrollo de un modelo probabilístico de riesgo, el cual será formalmente presentado a la brevedad.
En el segundo Taller Técnico, programado tentativamente para agosto del 2007, se revisarán los datos compilados y los resultados de los módulos de amenazas y exposición del estudio, se compararán los resultados de los diferentes países y se trabajará junto a las agencias locales para conseguir los datos que faltan.
En el tercer Taller Técnico se tendrá la oportunidad de conocer los resultados preliminares del modelo probabilístico y evaluar las posibles debilidades del análisis. En esta reunión también se ajustará el modelo antes de generar datos detallados para la profundización del análisis.
Los resultados finales se presentarán en la Conferencia Regional en Nicaragua.

También se esperaría la realización de varias reuniones y conferencias adicionales al margen del programa central, como por ejemplo, se está diseñando un programa de capacitación en colaboración con el Instituto del Banco Mundial y EIRD/ONU para sensibilizar a los tomadores de decisión políticos acerca de los avances recientes del financiamiento del riesgo.

Posibles actividades de seguimiento
Apoyo al desarrollo del trabajo en el sector
Diseño de proyectos de reducción de la vulnerabilidad
Desarrollo de estrategias nacionales de riesgo financiero
Desarrollo de una agencia regional de riesgo financiero