La Reducción del Riesgo de los Desastres
como Parte Esencial del Desarrollo Sostenible
Sálvano Briceño
Director, Secretaría de la EIRD

En los últimos decenios, el mundo ha experimentado un alza exponencial en las pérdidas humanas y económicas provocadas por los desastres naturales. Sin embargo, aún no hay consenso sobre si ha aumentado la frecuencia y severidad de los eventos extremos, por ejemplo a causa del cambio climático. Para citar tan sólo una catástrofe común en la Américas, no hay indicios de que los terremotos se hayan vuelto más frecuentes o intensos en los últimos años. Las razones de las mayores pérdidas radican, más bien, en el aumento mundial de la vulnerabilidad provocado por ciertas prácticas de desarrollo. Los efectos del cambio climático y el creciente deterioro del ambiente —la deforestación, la reducción en la cantidad y calidad del agua— auguran una mayor preocupación por estos asuntos. La vulnerabilidad a los desastres es una función de la conducta humana. Se refiere al grado en que un sistema socioeconómico es susceptible, o resistente, al impacto de los peligros naturales. La determinan factores como la conciencia de los peligros, la condición de los asentamientos humanos y la infraestructura, la administración y las políticas públicas, la riqueza de la sociedad, y las competencias existentes en los diversos aspectos de la gestión de riesgos y desastres. También depende en gran medida de ciertas prácticas del desarrollo que no toman en consideración la susceptibilidad a los peligros naturales. La reducción del riesgo se refiere a aquellas actividades destinadas a reducir tanto las condiciones vulnerables como las causas de estos peligros, sobre todo en lo referente a las sequías, las inundaciones y los aludes.

Si se desea diseñar políticas de desarrollo que reduzcan las vulnerabilidades, vale la pena repasar algunas de las tendencias mundiales que influyen en la exposición a los peligros ocasionados por los desastres naturales. Se trata de procesos relacionados e interdependientes, tratados extensamente en el plan de acción que surgió de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), conocido como Agenda 21.[1] Sin embargo, no se les ha dado el énfasis requerido desde la perspectiva de la reducción del riesgo. Y estas tendencias sólo pueden agravarse, dada la falta de conciencia o conocimiento del público y de los tomadores de decisiones sobre los factores y las actividades humanas que contribuyen al deterioro ambiental y la vulnerabilidad a los desastres.

Primero que nada, existe una estrecha correlación entre las presiones demográficas en aumento, sobre todo en los países en desarrollo y en particular los países de menor desarrollo, el creciente deterioro ambiental, la mayor vulnerabilidad humana, y la intensidad de los desastres. La pobreza y la vulnerabilidad a los peligros están íntimamente vinculadas y se refuerzan mutuamente. Los pobres que explotan los recursos ambientales para sobrevivir aumentan tanto el riesgo como la exposición a los desastres, sobre todo aquellos provocados por inundaciones y sequías.

En segundo lugar, la persistente falta de una gestión adecuada de los recursos naturales (como lo ilustran la deforestación, el deterioro de las tierras productivas, o la contaminación de los ríos y los océanos), así como los asentamientos humanos en ecosistemas frágiles y la creciente demanda de servicios y productos ambientales, se encuentran entre las principales tendencias del deterioro ambiental en los países en desarrollo, y en especial los menos desarrollados. Por ejemplo, las inundaciones fluviales se ven agravadas, o incluso son ocasionadas, por la deforestación, la sedimentación en los ríos, y otros factores. El deterioro de los suelos acelera la desertificación y las sequías, provocando inseguridad alimentaria. Los pobres en los países en desarrollo son más vulnerables a estos cambios ambientales que los más ricos.

Los países menos desarrollados son los que tienen las mayores tasas de crecimiento demográfico; se proyecta que la población se duplicará en menos de 30 años. La pobreza y las presiones económicas y sociales hacen más vulnerable a la gente al obligarla a vivir en ubicaciones peligrosas, a menudo sobre terrenos inseguros y en edificaciones también inseguras. Los desastres contribuyen a aquellos factores que incrementan nuestra vulnerabilidad—como el desempleo, la inestabilidad gubernamental, las malas condiciones económicas, la distribución desigual de la riqueza y la falta de seguridad—y además se ven a menudo agravados por estos mismos factores. Una exposición repetida a los desastres puede conducir a la pobreza crónica.

El rápido crecimiento urbano, en particular cuando coincide con el influjo de masas de emigrantes pobres no calificados de las áreas rurales, es uno de los principales causantes de la creciente vulnerabilidad a los peligros naturales en muchas partes del mundo. El acelerado y a menudo incontrolado crecimiento de las ciudades ha contribuido a la transformación ecológica de las zonas adyacentes, provocando deforestación y el uso indebido del territorio. La falta de sistemas apropiados de drenaje, agravada por la proliferación del concreto y el asfalto que no absorben la precipitación, aumentan el volumen y la velocidad de la escorrentía, tornando a muchas ciudades más vulnerables a las inundaciones repentinas. Otros factores que contribuyen a la vulnerabilidad urbana son el aumento o descenso del nivel acuífero, el hundimiento superficial, la pérdida de la capacidad de carga de los suelos y la inestabilidad de las lomas.

La destrucción de las fuentes naturales de vida es uno de los factores que obligan a la gente a buscar un nuevo futuro en otra parte, por ejemplo emigrando a zonas urbanas o regiones no cultivadas. En el decenio de 1990, entre el 60% y el 75% de la urbanización ocurrió ilegalmente,[2] a menudo en áreas próximas a zonas industriales conocidas por su alta sismicidad o predisposición a las inundaciones. En los últimos tres decenios, la población urbana de los países en desarrollo se ha triplicado, hasta llegar a los 1.300 millones. Más y más poblaciones se ven obligadas, por la falta de oportunidades, a expandirse hacia zonas propensas a desastres como planicies aluviales y tierras deforestadas. Cuando el desastre se desata, provoca un retroceso más en las economías de los países afectados.

La visible alza en el nivel del mar agravará todavía más esta situación en las islas pequeñas y zonas costeras de baja altitud. Se sabe que más de un tercio de la población mundial vive a no más de 100 kilómetros de las costas. Muchas personas se encuentran amenaza-das. Recientes terremotos catastró-ficos en El Salvador y Perú (y en otras partes del mundo) destacan otras deficiencias actuales y tendencias claves en la reducción del riesgo, como la escasa comprensión de quienes toman las decisiones sobre los riesgos sísmicos, o la tendencia de algunos constructores a utilizar los diseños y materiales más baratos para incrementar sus utilidades en el corto plazo.

Sin embargo, como parte de las políticas del desarrollo, existe una amplia gama de opciones para reducir el riesgo de los desastres. Éstas incluyen medidas legales y reglamentarias, reformas institucionales, capacidades analíticas y metodológicas mejoradas, educación y concienciación, planificación financiera y compromiso político.

La reducción del riesgo pretende motivar a las sociedades amenazadas a que se involucren concientemente en la gestión del riesgo y la reducción de la vulnerabilidad, más allá de la tradicional respuesta al impacto de los peligros naturales. Esta reducción debe verse como un proceso continuo, que no se fija en eventos aislados. Es un proceso, por su propia naturaleza, multisectorial e interdisciplinario, el cual comprende una gran variedad de actividades interrelacionadas en los planos local, nacional, regional e internacional.

Las lecciones aprendidas a lo largo del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN, 1990-1999)[3] han permitido formular cuatro objetivos centrales para reducir el impacto de los desastres; son los principios rectores de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres.[4] Estos objetivos sientan las bases para las acciones que deben tomar los gobiernos, los organismos del Sistema de Naciones Unidas, las entidades regionales y los órganos de la sociedad civil. Los objetivos son:

• Obtener el compromiso de las autoridades públicas. Este objetivo debe perseguirse por medio de una creciente coordinación intersectorial a todos los niveles, así como por medio de estrategias de gestión del riesgo y la asignación de recursos apropiados, incluyendo el desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento. Por ejemplo, es importante que la reducción del riesgo se incluya como uno de los asuntos intersectoriales, entre otros, en el seguimiento a la Agenda 21.
• Elevar la conciencia del público. Esto involucra programas de educación formal y no formal, así como de información pública y capacitación profesional interdisciplinaria. Sobra decir que los medios de comunicación y los sistemas escolares alrededor del mundo tienen un papel protagónico que desempeñar.
• Estimular las alianzas interdisci-plinarias e intersectoriales y la expansión de las redes para la reducción del riesgo entre los gobiernos nacionales y locales, el sector privado, las instituciones académicas, las ONG y las organizaciones de base comunitarias. Ello demanda mecanismos eficaces de coordinación, tales como estructuras institucionales apropiadas para la gestión de los desastres, preparativos, respuesta a las emergencias y alerta temprana. También deben incorporarse los aspectos de la reducción de desastres a los procesos de planificación nacional y local.
• Promover una mejor comprensión y un mayor conocimiento de las causas de los desastres por medio de la transferencia de experiencias y un mayor acceso a datos e información relevantes. En este contexto deben contemplarse la evaluación y el análisis del impacto socioeconómico de los desastres, bases de datos integradas sobre desastres, sólidas estrategias de respuesta, la alerta temprana como un proceso continuo, así como el fomento de la investigación científica y el desarrollo y transferencia de conocimientos y tecnologías.

Desde la Cumbre de Río de 1992, el concepto del desarrollo sustentable o sostenible se ha vuelto un enfoque ampliamente aceptado en las políticas de desarrollo. Sin embargo, la reducción de los desastres, en especial, no ha recibido todavía el énfasis que merece.

La Conferencia Regional Preparatoria de América Latina y el Caribe para la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible se realizó en Río de Janeiro el 23 y 24 de octubre. Al concluir la reunión, los delegados adoptaron la “Plataforma de Acción hacia Johannesburgo 2002”. Esta plataforma destaca la importancia de reducir el nivel de vulnerabilidad a los desastres naturales con base en la planificación y el ordenamiento territorial sobre cimientos ecológicos y económicos firmes, así como el fomento de la participación de la sociedad civil y la promoción de una cultura de prevención por medio de la educación, la información pública y los sistemas de alerta temprana.

El documento, que se refiere en diversos párrafos al tema de los desastres, propone que el temario de la cumbre de Johannesburgo dé prioridad a temas intersectoriales como “las finanzas, la ciencia y la tecnología, la creación de capacidad y la vulnerabilidad.”

Disponemos en este momento de una oportunidad impostergable para encarar la reducción de los desastres en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible y el resultante Plan de Acción de Johannesburgo, como otro importante principio social, económico y ambiental para un mundo más seguro en todo sentido. La Cumbre Mundial debe recomendar acciones específicas relacionadas con una mayor cooperación regional e internacional, así como con el fortalecimiento de las capacidades institucionales para lanzar iniciativas de reducción de los desastres, nacionales y locales, relacionadas con la evaluación y el monitoreo de la vulnerabilidad, los sistemas de alerta temprana, la concientización del público y las capacidades de intercambio de la información.

Esperamos que este número sea de su agrado y agradecemos nos envíen sus iniciativas, actividades, proyectos en ejecución o ejecutado, lecciones aprendidas entre otros, para compartirlos con el resto de la región.

1 Ver los capítulos 7, 11, 13, 17 y 18.

2 CNUAH, Unidad de Gestión del Riesgo y los Desastres, Rama del Desarrollo Urbano: Paquete de Información Pública sobre la EIRD, septiembre de 2001.

3 El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, incluyendo la Estrategia de Yokohama establecida en 1994 y la estrategia producida durante el encuentro final del Decenio, el Foro Programático de Ginebra de 1999, titulado Un mundo más seguro en el Siglo XXI. Ver Resolución A/54/219.

4 Fuerza de Tarea Interagencial de la EIRD, Marco de Acción para la Implementación de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres, mayo de 2001.