Percepciones de riesgo

Foto: © UNICEF/Gonzalo Bell

Durante muchos años los riesgos han sido vistos como algo objetivo e incluso cuantificable: El daño probable causado por un desastre.

Se asumió que el conocimiento de los riesgos era un asunto de los especialistas en desastres y se hicieron muchos estudios a fin de estimar tales riesgos pero que en la mayoría de los casos se limitaron a analizar las amenazas o peligros y a determinar en el ámbito urbano las zonas que podrían ser más o menos afectadas por los sismos, inundaciones, aluviones o huaycos.

El conocimiento de los riesgos correspondía entonces con las necesidades de “la prevención”; “prevención” que requería sustentarse en un conocimiento de los especialistas sobre los fenómenos “naturales” destructivos, y sus posibles efectos en las poblaciones urbanas para sobre esta base diseñar las obras de defensa ribereña o los sistemas de alerta.

La zonificación de “riesgos” se correspondía con la necesidad de contar con un instrumento que orientara la ocupación del espacio urbano, pero que tuvo poca difusión originalmente y posteriormente limitada aplicación dadas las debilidades del planeamiento urbano.

Los estudios de riesgo elaborados por los especialistas han sido difundidos (aunque limitadamente) entre las autoridades locales a fin de que puedan implementar sus recomendaciones (lo que casi no se ha hecho), pero no han sido difundidos entre los líderes comunitarios y la población en general.

Para la población, las instituciones especializadas en emergencias han optado por mensajes en los que se pretende sensibilizar a la población. Se dan recomendaciones sobre lo que se debe hacer antes, durante y después de la ocurrencia de un fenómeno destructivo, se parte del supuesto de que al estar ante una inminente amenaza es imposible reducir significativamente los riesgos y por tanto sólo queda mitigar sus efectos evitando ante todo el mayor daño físico en las personas y en los bienes de mayor valor.

La crítica al enfoque “desde arriba”, y el enfoque de derechos

Todo lo anterior se correspondía con un enfoque predominante, centrado en la asistencia externa ante las situaciones de emergencia, y donde la población tendría que actuar simplemente mientras esta ayuda no se hiciera efectiva.

Este enfoque había sido construido en los años 70 se sustentaba en una relación de arriba hacia abajo entre las autoridades y la población, relación que sobrevivió a pesar de los procesos de cambio operados en nuestras sociedades, procesos que implican una nueva visión del desarrollo asociada a los derechos ciudadanos. Algunos investigadores destacan, que los nuevos enfoques de desarrollo que se sustentan en los derechos de las personas, son el resultado de la confluencia de un nuevo marco jurídico internacional expresado en diferentes convenciones de Naciones Unidas, cuyos acuerdos han sido suscritos por los distintos estados; la acción de los movimientos sociales reivindicando sus derechos, en particular las mujeres, los sin tierra y los pueblos indígenas; y la tendencia histórica de evolución del clientelismo hacia la ciudadanía.

Pero que las sociedades dejaban de lado progresivamente las estrategias asistencialistas para dar lugar a las nuevas relaciones entre ciudadanos y gobernantes, en el campo de los desastres la ayuda humanitaria seguía siendo percibida como una dádiva de los gobiernos y donantes, y la participación se limitaba a que la población hiciera lo que otros decidieran o recomendaban.

Esta suerte de inercia frente a los procesos de democratización tuvo que ser cuestionada a partir del reconocimiento de su limitada eficacia en relación a las emergencias: Al incremento creciente de los daños a causa de los desastres que motivará la respuesta del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales en los años 90 se sumará los evidentes errores cometidos durante las crisis humanitarias en el Mundo.

Hacia mediados de los años 90, las crisis humanitarias habían llevado a numerosas organizaciones de ese orden a replantear sus estrategias de trabajo, lo que dará lugar al Codigo de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, y a la elaboración de los estándares mínimos de ayuda humanitaria que introducirían un enfoque más integral de derechos en el manejo de emergencias. Tales documentos evidenciaron que la mayor parte de las instituciones humanitarias coincidían en la necesidad de introducir el enfoque de derechos en la gestión de desastres .

Este enfoque parte del reconocimiento de que las personas nacen con derechos cuya realización constituye el sustento de la ciudadanía, y por tanto de la democracia. Se trata de los derechos económicos, políticos y sociales que el Estado debe garantizar y la sociedad en su conjunto preservar.

Los riesgos de desastres no son ajenos a tales derechos como se puede comprobar cuando se analiza su relación con la pobreza y la consecuente falta de acceso a la vivienda, salud, información y educación. Los riesgos son una resultante de la insuficiente realización de los derechos de las personas.

Para la realización de tales derechos es indispensable la participación de las personas en las decisiones que les afectan, por lo que el Estado debe asegurar los mecanismos para que ello sea posible. Expresión de todo ello será, por ejemplo, los planes y procesos para la elaboración de los presupuestos de manera participativa.

La participación tiene como propósito básico el que las personas puedan expresarse, dialogar e implicarse en las decisiones. La participación no es sin embargo factible sin la organización, y supone un diálogo, y por tanto que se tenga en cuenta las diferentes y cambiantes opiniones y percepciones de las personas para posibilitar ese diálogo. En el caso de los riesgos de desastres no solo podemos tener en cuenta las percepciones de los especialistas, sino también las percepciones de la población.

Las percepciones de riesgo son las visiones diferenciadas que existen acerca de los riesgos y las medidas para afrontarlos. Las percepciones de riesgo siempre han existido, aunque han ido cambiando en los especialistas como en las poblaciones.

Las percepciones de riesgo de los especialistas

Si bien desde los años 80 el concepto de riesgo de desastres era definido por los especialistas como la probabilidad de ocurrencia de determinados daños dada la interacción entre la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno destructor (amenaza) y el grado de exposición de la gente y sus bienes a tal fenómeno
(vulnerabilidad), las definiciones sobre amenaza y vulnerabilidad eran ante todo vistas como condiciones de inseguridad, y no como procesos cambiantes.

Esta distinción resulta ser sustantiva porque si trabajamos sobre las condiciones de inseguridad podemos afrontar estas, pero no prevenir o evitar que se vuelvan a generar. En contraste, si buscamos además afrontar las causas de las condiciones de inseguridad podremos prevenir o evitar los riesgos futuros.

Estas causas están asociadas a la pobreza, pero también a la discriminación de género y generación como ya había sido relevado en el Decenio y sobre todo en la Conferencia Internacional de Yokohama, Japón, 1994, cuando se hizo más evidente que los roles atribuidos e impuestos a los niños limitaban sus capacidades y posibilidades de reducir su vulnerabilidad. Además ocurridos los desastres y dadas las estrategias de ayuda humanitaria se generaban mayores condiciones de opresión de las mujeres en la medida en que ellas son usualmente las que trasladan el agua cuando los sistemas domiciliarios colapsan, las que cargan más el peso de la construcción de viviendas temporales o definitivas, y las que más se implicaban en los trabajos de rehabilitación y reconstrucción a cambio de alimentos o dinero. Finalmente se advirtió el desconocimiento e indiferencia frente a las necesidades específicas de las niñas, los minusválidos y las mujeres en la respuesta a desastres.

Las percepciones de riesgo en las comunidades

En los últimos años, Médicos del Mundo en Bolivia e ITDG en Perú han llevado a cabo estudios sobre percepciones de riesgo, en las comunidades alto-andinas (Potosí y Ancash), y de la selva (San Martín) y entre los campesinos de la costa (Piura).

Entre otros aspectos estos estudios posibilitaron aproximarse de manera diferente a la problemática de los riesgos de desastre pues buscaban saber no sólo si la gente conocía los riesgos, sino hasta qué punto tenían diferentes interpretaciones y valoraciones de tales riesgos, y cuáles eran los mecanismos para conocerlos y afrontarlos.

Entre los hallazgos más sustantivos relevamos el uso de indicadores biológicos como sistemas de alerta temprana y las dificultades actuales para acertar en los pronósticos; la diferente valoración respecto a los elementos a ser protegidos (priorización de los activos productivos sobre las viviendas y sobre su seguridad física en el caso de los pobladores alto-andinas, priorización de la protección del bosque en las comunidades indígenas de la selva, etc); y la importancia de las estrategias espontáneas de protección (medicina tradicional) y de adaptación a la variabilidad climática extrema.

Otro hallazgo relevante está referido a la diferenciación de las percepciones de riesgo entre las comunidades en una misma cuenca o en ámbitos territoriales y culturales similares; existe una percepción y actitud diferente frente a los riesgos entre las comunidades que han sufrido directamente los efectos de los aluviones hace ya muchas décadas, de aquellas que no fueron afectadas; en el primer caso existe mayor conciencia crítica sobre la ubicación actual inducida por las políticas públicas de concentrar a las poblaciones dispersas mediante la instalación de redes para servicios básicos, (pero donde se tiende a ubicar a tales poblaciones en las partes más bajas y por tanto más expuestas a los aludes).

En síntesis existen diferentes percepciones y actitudes que requieren de estrategias diferentes por parte de las instituciones. Estas estrategias deben ser construidas en diálogo con las propias comunidades y no como se ha venido haciendo a partir de la percepción de los “especialistas”.

Las percepciones de riesgo de las poblaciones están basadas muchas veces en su propia experiencia lo que resulta un complemento necesario al conocimiento de los especialistas, pero sobre todo posibilitan una mayor apropiación de la población en la medida en que se le tenga en cuenta en las estrategias a implementar. El tener en cuenta las percepciones de riesgo de las personas no solo implica el estudiar tales percepciones, sino que abren una perspectiva más proactiva en los procesos de educación y capacitación sobre los temas de riesgo y desastres.

La importancia del conocimiento de los riesgos en los procesos educativos formales y no formales.

En muchos centros educativos el conocimiento de los riesgos no ha sido precisamente una prioridad o ha estado limitado al reconocimiento de las condiciones inseguras a fin de responder a las emergencias.

Este reconocimiento de las condiciones inseguras ha sido usualmente un asunto de técnicos o especialistas en emergencias y no han implicado a los docentes y estudiantes. En contraste existen tres tipos de experiencias de educación formal, y no formal que parten de reconocer la importancia de las percepciones de riesgo.

La primera que busca “validar” los estudios de riesgo en las comunidades y que fuera desarrollada por PREDES* a partir de 1987. Trata de confrontar la zonificación de riesgo y las medidas propuestas por los ingenieros, en las comunidades objeto de evaluación de riesgos. El resultado fue realmente sorprendente pues los ancianos, las mujeres y aún los niños pudieron aportar críticamente a las propuestas, y los ingenieros aprender de ellos.

La segunda estuvo referida a la evaluación participativa de riesgos que fue implementada en el marco de algunos proyectos DIPECHO en Perú (Ancash y San Martín). En este caso se trataba de que conjuntamente los líderes de la comunidad y los técnicos recorrieran las zonas donde se originan los aludes, el curso seguido por éstos y los centros poblados vulnerables. A partir de ello se generaba una dinámica de diálogo sobre los riesgos y sobre las medidas de adaptación. Algunas variantes importantes en estos casos han estado dadas por la elaboración de croquis o mapas de riesgo participativo elaborados conjuntamente con los líderes o brigadistas juveniles y promotores y técnicos. En todos los casos la idea básica no es el normar o planificar el uso del territorio, sino el conocer los riesgos considerando las percepciones de la gente.

La tercera está referida más a la necesidad de evaluar los conocimientos sobre riesgos, surgida a partir del diálogo e interacción con los maestros en Centroamérica, el Caribe y Perú. El análisis de vulnerabilidad de las escuelas debe incluir la evaluación de los conocimientos sobre riesgos, de allí que se cuente hoy en día con algunos instrumentos para este fin.

El gran reto en estos tres tipos de experiencias ha sido el de reconocer, como bien lo hacen los maestros en los cursos que abordan la problemática ambiental, que existen diversas formas de relacionarse con la naturaleza, y que esta diversidad está condicionada cada vez más por las percepciones y consiguientes valoraciones que tienen las personas. Si no tomamos en cuenta tales percepciones, poco podremos hacer para cambiar las condiciones de riesgo.

Pedro Ferradas Mannucci.
Gerente del Programa de Prevención de Desastres y Gobernabilidad Local. Soluciones Prácticas ITDG.
pferradas@itdg.org.pe