Desarrollo local y reducción del riesgo:
hacia ciudades y sociedades más seguras y sostenibles
Angel L. Vidal
Manager del Programa Delnet
Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo
Alice Vozza
Coordinadora de la Especialización en Reducción del Riesgo de Desastres
Programa Delnet
Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo
El Programa Delnet del Centro Internacional de Formación de la OIT
En 1998, Delnet, acrónimo de Red de Desarrollo Local, nace como un programa en apoyo al desarrollo local del Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo (CIF/OIT), organismo especializado de las Naciones Unidas. En estos nueve años de actividad, ha tejido una red de más de 2.000 personas e instituciones en 71 países, constituida por un amplio abanico de actores: técnicos, gestores y responsables de instituciones públicas y privadas implicadas en el desarrollo local, como por ejemplo, municipalidades, gobiernos provinciales y regionales, organizaciones empresariales, ONG, centros de investigación, universidades, etc.
El objetivo de Delnet es facilitar el acceso al conocimiento global y local para ayudar a los actores locales a ofrecer soluciones de mayor solidez a los problemas ordinarios de sus territorios. Para ello, ofrece una serie de especializaciones temáticas tales como gestión de desarrollo local, desarrollo local con perspectiva de género, turismo sostenible y desarrollo local, desarrollo local sostenible y reducción del riesgo de desastres, desarrollo local y gestión de la salud. Cada especialización se basa en cuatro servicios integrados: formación a distancia y presencial, información y publicaciones actualizadas, asesoramiento técnico, y el fomento del intercambio de experiencias a nivel local, nacional e internacional gracias al trabajo en red.
El punto de partida: las lecciones aprendidas
Cuando en octubre de 2005 el huracán Stan asoló la región centroamericana, causando graves inundaciones, desprendimientos de tierra y tormentas a lo largo de su recorrido, un grupo de participantes en los cursos de Delnet utilizó la lista de distribución del programa para dar información acerca de los efectos devastadores del evento y hacer un llamado a la solidaridad con los países miembros más afectados: Guatemala, El Salvador y México, donde el saldo de víctimas fue el más alto, pero también con otros territorios del continente, cuyas poblaciones no estuvieron exentas de daños.
Además de las muchas palabras de solidaridad con las localidades afectadas, surgió entre los miembros de la red un intercambio de reflexiones acerca de cuáles deberían ser las lecciones aprendidas para el futuro, así como las medidas concretas y adecuadas a implementar para reducir la vulnerabilidad de la región frente a fenómenos naturales potencialmente destructores.
Fue la primera vez que entre los miembros de nuestra red -dedicada a la promoción del desarrollo local y la descentralización- se habló de reconstrucción, recuperación, prevención y mitigación, … lo cual representó un cambio significativo en la trayectoria de Delnet, que hasta aquel momento no había considerado la reducción del riesgo de desastres como parte integrante de sus contenidos formativos.
Es más, el concepto mismo de formación se puso en el centro del debate, cuando una participante de El Salvador hizo énfasis en los escasos resultados que puede tener
la capacitación frente a los límites estructurales de ciertos sistemas de desarrollo: “[...] en el Bajo Lempa, ahora inundado, casi todos los líderes comunitarios han recibido capacitaciones en prevención y mitigación de desastres, se cuenta con planes de evacuación, quizás por eso no se han reportado mayor cantidad de víctimas mortales… pero el Bajo Lempa se sigue inundando… Creo que hay que empezar a ver por qué tras 7 años se mejoran sólo unas pocas cosas, por qué la borda que lleva siendo trabajada más de 5 años no sirve.... las capacitaciones y la coordinación ¿Únicamente no da las soluciones, o es que la naturaleza muestra cada vez más que estamos, a nivel mundial, acabando con todo? ¿De qué han servido los muros de contención en las carreteras, fortalecidos tras los terremotos del 2001, si todos se han caído? ¿De qué sirve que el barrio Modelo se siga inundando tras cada temporal? ¿Qué aprendemos de todo esto? Quizás hemos de contentarnos con que no haya más víctimas mortales e ir reduciendo el número, pero creo que hay que realizar una reflexión seria sobre qué entendemos por los conceptos de ‘prevención’ y ‘mitigación’: prevención ‘para qué’, y mitigación ‘de qué’ [...]”
Delnet, a principio del mismo año, había sido convocado a formar parte de una plataforma interagencial de Naciones Unidas, creada en Kobe, Japón, para mejorar -tras los efectos catastróficos del tsunami de diciembre de 2004 del oceáno Índico- la eficacia y sostenibilidad de las acciones de recuperación y reconstrucción posdesastre. No por sus conocimientos en la materia -escasos en esa época- sino por su larga experiencia como programa de formación para los actores locales, se había asignado a Delnet -en el marco de la Plataforma Internacional para la Recuperación (IRP, por sus siglas en inglés)- la tarea de diseñar e implementar, en coordinación con el Programa de Respuesta a las Crisis y Reconstrucción de la OIT, un curso de especialización orientado a promover procesos de reconstrucción sostenibles y a incrementar la resiliencia de las comunidades y la profesionalidad de los responsables políticos y técnicos a nivel local en los territorios considerados más vulnerables, contribuyendo así directamente a una de las líneas prioritarias de intervención del Marco de Acción de Hyogo.
Fue por tanto en la fase inicial del proceso de preparación de los materiales didácticos, cuando el debate surgió de forma espontánea entre los miembros de la red Delnet (beneficiarios directos de experimentadas ofertas formativas), contribuyendo a que el planteamiento fuera oportunamente radicado en las necesidades reales de quienes se enfrentan en lo cotidiano con los factores estructurales generadores del riesgo.
Desde el Bajo Lempa, el mensaje fue claro y radical: hacía falta proponer algo más que un curso de formación.
Se necesitaban, junto a la teoría, herramientas concretas y soluciones a la vez inmediatas y perdurables.
A raíz de estos acontecimientos empezó entonces un intenso proceso de consulta con profesionales colaboradores del programa, políticos y técnicos con larga experiencia en el terreno de lo práctico, tanto en materia de gestión del riesgo como en apoyo a los procesos de desarrollo local y descentralización. Tras la investigación y el intercambio de conocimientos, se fue perfilando con creciente nitidez la estrecha relación que tienen los desequilibrios económicos, sociales y culturales con el incremento de los niveles de riesgo y vulnerabilidad frente a los fenómenos naturales. Las amenazas –sean éstas de origen natural, socionatural o antrópicas– tienen consecuencias radicalmente diferentes según la capacidad que un determinado territorio tiene de hacer frente a un evento potencialmente destructor. La clave consiste en que la comunidad esté preparada, lo cual implica disponibilidad de recursos económicos adecuados, pero también cultura, educación, voluntad política, acceso a la información y al conocimiento...
Uno de los ejes clave de nuestro enfoque formativo es el de promover una toma de conciencia clara de que los factores generadores del riesgo son producto de un sistema de desarrollo inicuo e insostenible. Es justamente este sistema como tal que debe cambiar, promoviendo mayores niveles de justicia social y económica que reduzcan las vulnerabilidades, así como mayor respeto hacia el entorno en que vivimos.
Con este artículo y gracias a la oportunidad que, a través de su revista EIRD Informa, nos brinda la oficina regional de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, las Américas, queremos dar a conocer el proceso que a lo largo de estos últimos dos años nos ha llevado a concretar nuestra oferta formativa en Reducción del Riesgo de Desastres en el Marco del Desarrollo Local Sostenible, cuyos resultados concretos se ven en parte expuestos en los artículos que componen este suplemento, preparados por tutores y participantes del curso.
El proceso de formación por el que hemos apostado es largo y continuo, tanto para los participantes como para los formadores. Nos damos cuenta ahora, después de casi dos años y tras haber implementado el primer curso piloto en la región centroamericana y el Caribe, que el cambio de mentalidad que se está tratando promover es profundo y necesita de políticas adecuadas para hacerse efectivo. Estas políticas no pueden limitarse a calcular y distribuir los costos de eventuales programas de protección del medioambiente o reducción de la contaminación, sino que deben atacar, desde el nivel local, nacional e internacional, las causas profundas de la injusticia y los desequilibrios sociales, políticos, culturales, económicos y ambientales.
El marco político-institucional en que se promueve la formación
Como hemos visto, la creación de un ámbito de especialización orientado a la promoción del desarrollo local sostenible a través de la reconstrucción posdesastre, surge en Delnet a raíz de la interacción de factores locales (la manifiesta demanda de formación e información sobre la gestión de desastres a nivel local) e internacionales (la participación de Delnet junto con la OIT en las iniciativas promovidas por la ONU/EIRD en apoyo al marco de Acción de Hyogo y al logro de los Objetivos del Milenio).
Debido a la creciente preocupación que ha generado en nuestras sociedades la recurrencia de los desastres en las últimas décadas, su impacto negativo, el número de víctimas, las pérdidas provocadas a los medios de subsistencia, la economía, las infraestructuras y el medioambiente, el marco político-institucional a nivel mundial es más favorable que nunca a la promoción de políticas de prevención. En este sentido, el curso representa una prueba concreta de alianzas exitosas de colaboración interagencial dentro de Naciones Unidas y otros organismos internacionales (se ha contado con el apoyo técnico y financiero de UNOCHA, PNUD, FICR, y las mismas ONU/EIRD y OIT) y a nivel de gobiernos e instancias de cooperación técnica (Japón, Alemania, España, Italia y Suiza).
El Curso de Formación en Reducción del Riesgo de Desastres en el Marco del Desarrollo Local Sostenible del Programa Delnet del CIF/OIT, y se inserta en el marco de colaboración con el Programa de Respuesta a las Crisis y Reconstrucción de la OIT (OIT/CRISIS) y con el secretariado de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ONU/EIRD) en apoyo a la Plataforma Internacional para la Recuperación (IRP) y la implementación del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015.
Más información sobre la Especialización:
www.itcilo.org/delnet
Sobre OIT/CRISIS:
El objetivo global de la OIT ha sido definido como “la promoción de oportunidades para las mujeres y los hombres a fin de que puedan obtener un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana” y la OIT, junto con todas las Agencias de Naciones Unidas, es promotora de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El trabajo decente debe considerarse un concepto catalizador que resume las aspiraciones de todos los individuos en lo que concierne su vida profesional e implica al mismo tiempo mejores perspectivas en términos de desarrollo humano y calidad de vida. Fuera de un marco integral de sostenibilidad política, social, económica y ambiental, no se dan las condiciones para que el concepto de trabajo decente pueda realizarse y concretizarse.
El objetivo global de la OIT ha sido definido como “la promoción de oportunidades para las mujeres y los hombres a fin de que puedan obtener un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana” y la OIT, junto con todas las Agencias de Naciones Unidas, es promotora de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El trabajo decente debe considerarse un concepto catalizador que resume las aspiraciones de todos los individuos en lo que concierne su vida profesional e implica al mismo tiempo mejores perspectivas en términos de desarrollo humano y calidad de vida. Fuera de un marco integral de sostenibilidad política, social, económica y ambiental, no se dan las condiciones para que el concepto de trabajo decente pueda realizarse y concretizarse.
para paliar las ineficiencias de la gestión centralizada, recuperar el equilibrio fiscal y descongestionar al gobierno central en sus tareas administrativas.
Paralelamente, la incorporación de la figura de la autoridad locales dentro del sistema político de elección democrática pone en marcha una serie de retos y desafíos para los gobiernos locales que, con diferentes grados de autonomía según las diferentes regiones del mundo, deben encontrar soluciones a problemas económicos, sociales, políticos y ambientales que antes no se encontraban en sus agendas y que, además, habían sido desatendidos por otras instancias de poder.
Con estos antecedentes y frente a un gradual reconocimiento por parte de la comunidad internacional del papel crucial que pueden jugar los líderes locales, nace Delnet en los años noventa, con el doble objetivo de contribuir a llenar los vacíos de competencias a nivel local, a través de la formación, y fomentar la introducción gradual de elementos políticos en los procesos de descentralización. Había llegado el momento de añadir al objetivo de “eficiencia”2, otros retos sumamente importantes para la gobernabilidad democrática: fortalecer el espacio local, viabilizar la participación ciudadana, reducir la corrupción en las instancias de decisión, contribuir a la equidad, fomentar la inclusión social y el acceso al conocimiento y a las oportunidades de desarrollo.
El desarrollo local se presenta por tanto como la vía más oportuna y concreta para acercarse a la reales necesidades de las personas, en cuanto individuos y sociedades, y para plantear, en el marco de un entorno que se define como territorio, soluciones a problemas complejos de gestión de los recursos, que tienen que ver con la economía, el ambiente, los espacios urbanos y rurales, la cultura, la identidad, el desarrollo y los derechos humanos, el buen gobierno y la salud de la sociedad.
Sin embargo, los grandes y pequeños desastres de estos últimos años han contribuido a evidenciar las diferencias que, en términos de desarrollo, existen entre los países del mundo. Como bien dice Ulrich Beck, profesor de Sociología de la Escuela de Economía de Londres, Inglaterra, “la catástrofe climática a que estamos asistiendo, no es democrática”3: las pérdidas humanas y materiales causadas por la ocurrencia de un fenómeno natural destructor son mucho más impactantes en los territorios más desfavorecidos que no cuentan con los recursos suficientes para poner en marcha un proceso de recuperación integral. La inestabilidad y la marginación se hacen aún más evidentes cuando, paralelamente a la cíclica ocurrencia de amenazas naturales, se extiende la interdependencia económica entre países ricos, que están aprovechando las oportunidades que ofrece la globalización, y países pobres que se encuentran incapaces de salvaguardar sus economías de subsistencia.
Parece imposible que desde lo local se puedan proponer soluciones a problemas globales, tales como: los efectos de la globalización económica, el calentamiento del planeta, la desertificación, la degradación ambiental, etc. Sin embargo, la reducción del riesgo de desastres consiste en tomar decisiones de desarrollo correctas y seguras. La creación de espacios para la convivencia y la cohesión social, la dotación de equipamientos e infraestructuras para el logro de ciudades más equilibradas y solidarias, la sostenibilidad y el ambiente urbano como puntos centrales de la calidad de vida, la apuesta por los valores tradicionales, la cultura y el patrimonio histórico y artístico o el impulso del empleo, la promoción socioeconómica, medios de subsistencia dignos y empresarial, así como la innovación, deben plasmarse en la realidad espacial de la ciudad y concretarse en su territorio. Los gobiernos locales deben hacerse garantes de que no se produzca una total separación entre objetivos de crecimiento económico y límites del desarrollo humano. El sector privado y la sociedad civil, deben entrelazar sus intereses y poner en valor todos los recursos del territorio: materiales (tierra, población, naturaleza, etc.), inmateriales (redes, relaciones, cultura, valores sociales, etc.) y simbólicos (identificación en el sistema de desarrollo, recuperación de la tradición, sentido de pertenencia, etc.). Las sociedades en general, deben además, ser conscientes del riesgo que sus actividades pueden generar en el desarrollo o mal desarrollo de los territorios4.
El desarrollo local sostenible es, en la visión que promovemos a través de la formación, un proceso endógeno de cambio estructural que produce un gradual empoderamiento de la sociedad local, a través de la descentralización política y la devolución de poderes a las autoridades locales. Este proceso integral sólo puede resultar de la búsqueda de un equilibrio para el territorio que se rompió hace mucho tiempo, en el cual los recursos naturales y humanos son parte de la misma “economía ambiental sostenible”.
Los contenidos de la formación5
Con base en esta visión, los cursos que estamos llevando a cabo enfocan la gestión del desarrollo local y la reducción del riesgo desde la perspectiva integrada de la sostenibilidad y de la utilización de los recursos endógenos de los territorios.
La reducción del riesgo de desastres es un proceso permanente de planificación, toma de decisiones y promoción de acciones antes, durante y después de la ocurrencia de un evento destructor o catástrofe. No debe entenderse como una actividad puntual que obedece a acciones aisladas o coyunturales, sino como un componente que se integra horizontalmente en todas las actividades de un territorio. Debe integrar tanto acciones destinadas a identificar, reducir o eliminar (en la medida de lo posible) los riesgos acumulados a lo largo del tiempo, como a evitar la generación de nuevos
riesgos en las actividades futuras del desarrollo. En este sentido, se hace necesario trabajar en la búsqueda de soluciones a las causas estructurales que generan el riesgo de desastres, y no sólo a sus síntomas.
En los materiales didácticos que utilizamos se integran aspectos concernientes a la gestión del desarrollo local sostenible, la planificación estratégica del territorio, el uso adecuado de los recursos endógenos, la participación de los actores clave del desarrollo (públicos, privados y sociedad civil), el análisis y evaluación del riesgo, los preparativos en caso de desastres, la recuperación y reconstrucción posdesastre, con el fin de garantizar sistemas futuros más sostenibles y holísticos de desarrollo local.
En este sentido, la reducción del riesgo de desastres a nivel local es uno de los principales desafíos globales y al mismo tiempo, un terreno de actuación concreto en que se puede promover una voluntad política de cooperación para contribuir a reducir el abismo que separa los territorios que se benefician de la globalización y los que se encuentran más expuestos a sufrir sus consecuencias negativas.
Los resultados de la formación
Desde que comenzamos este nuevo enfoque formativo ha pasado poco tiempo y sería demasiado ambicioso pretender contar con resultados concretos e indicadores fiables del proceso de aprendizaje. Cuando se invierte en formación, se invierte principalmente en el largo plazo.
Al mismo tiempo, los resultados de corto y mediano plazo son indicadores de un arranque positivo del proceso y por tanto, es sumamente importante poner en valor los logros de estos dos años y las iniciativas que se están concretizando a raíz del proceso formativo.
El curso de formación (basado en formación a distancia y presencial) ha desarrollado y promovido un proceso metodológico altamente participativo en el cual los participantes y el equipo de tutores, en forma activa, según sus conocimientos y capacidades, han presentado y recibido insumos sobre el desarrollo local y la reducción del riesgo. Gracias al trabajo y al compromiso de todas las partes involucradas, las sinergias generadas han permitido extraer lecciones y aprender de los conocimientos mutuos fortaleciendo paulatinamente el proceso de formación.
Como primer resultado, y es testigo esta publicación, podemos decir que contamos con una red de actores comprometidos con una visión integral de promoción del desarrollo local sostenible como ingrediente eséncial para crear sociedades más resilientes. Una red radicada en una de las regiones más vulnerables del mundo y respaldada por instituciones y organizaciones gubernamentales, no gubernamentales, de la sociedad civil y de la cooperación que inciden a nivel local en los territorios de Centroamérica y el Caribe que se han beneficiado del curso.
Como hemos repetido muchas veces a lo largo de nuestros materiales didácticos, uno de los principales recursos con que cuenta toda comunidad son justamente las personas. Autoridades y actores socioeconómicos, miembros de esta red que acaba de nacer, poseen valiosos conocimientos sobre su territorio, capacidades ajustadas a las necesidades endógenas y conciencia sobre los factores que generan el riesgo y limitan el desarrollo. Por tanto, serán protagonistas esenciales para garantizar el desarrollo sostenible en sus ámbitos de actuación y al mismo tiempo multiplicadores de la oferta formativa recibida.
A nivel individual de cada participante, un segundo resultado directo del curso es la elaboración de proyectos concretos de desarrollo local y reducción del riesgo que tienen una potencial implementación en el terreno de lo práctico. De hecho, diversas iniciativas, algunas de ellas recopiladas en los artículos de este suplemento, ya se están poniendo en marcha, con el respaldo y la participación activa de las comunidades beneficiarias.
En el Resguardo del Huila, Municipio de Páez (Cauca, Colombia), a tres kilómetros en línea recta del complejo volcánico nevado más alto del país, la comunidad indígena NASA está llevando a cabo un plan de acción en preparativos para el fortalecimiento del sistema de alerta temprana como elemento de reducción del riesgo e impacto de desastres a fenómenos volcánicos.
Esta propuesta, además de enmarcarse en los temas propuestos en la Especialización, surge de una necesidad concreta reflejada en los comunicados de las autoridades indígenas que, tras la reactivación del volcán en marzo de este año, decidieron invertir esfuerzos y recursos propios en la preparación de la comunidad ante riesgos futuros. Se trata de una emergencia actual y solicitada desde el territorio, que además valoriza el aprovechamiento de los recursos endógenos y locales, así como el fortalecimiento y rescate de la cultura y el saber de los pueblos originarios; la inclusión y concertación social, la participación y la igualdad de oportunidades; y plantea una visión de mediano y largo plazo. Los beneficiarios a quién va dirigido el Plan serán a la vez actores y protagonistas en el diseño y ejecución de éste.
En Honduras, nos complace destacar un resultado directo y concreto de la formación que se ve reflejado en el proyecto final del Director de Planificación, Evaluación y Gestión de COPECO, con el apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, COSUDE. La idea consiste en desarrollar un modelo de “manejo de reducción de desastres” en Colón, un departamento altamente vulnerable en el litoral atlántico de Honduras. Dentro del componente de Programa de capacitación, el participante se propone como factor multiplicador de los contenidos del curso de formación de Delnet: la reducción del riesgo de desastres en el marco del desarrollo sostenible. Los grupos meta que recibirán capacitación serán tres: uno a nivel central, con funcionarios del gobierno en Tegucigalpa, un segundo grupo de funcionarios y ONG de la zona, y un tercer grupo de actores locales, autoridades municipales y sociedad civil.
Sucesivamente, en la cuenca del río Telica (Nicaragua) se está diseñando un proyecto de incorporación de la ONU/EIRD secretaría a Nivel Local. En tres municipios (Telica, Larreynaga y Quezalguaque) que se vieron afectados por las últimas catástrofes provocadas por fenómenos naturales de gran magnitud, y que al mismo tiempo se caracterizan por tener un fuerte componente de trabajo comunitario orientado a los procesos de desarrollo local, se ha considerado necesaria la realización de una revisión en materia de planificación municipal. El eje principal de este proyecto es la reducción del riesgo de desastres como elemento catalizador del desarrollo local sostenible y la aplicación de la ONU/EIRD a nivel local.
Dirigido a los líderes comunales y personal técnico municipal, a beneficio de una población de más de 60.000 habitantes, y promovido por un equipo mixto de actores clave en el ámbito local (de instancias locales, nacionales e internacionales) el proyecto pretende incorporar el enfoque de riesgo y de desarrollo sostenible en la Planificación Estratégica y en los Planes de Ordenamiento Territorial, así como en la implementación de programas de prevención, reducción, preparación, emergencias y reconstrucción posdesastre en el ámbito local y territorial.
En Venezuela, en el marco de la campaña “Escuelas seguras” de la ONU/EIRD, se están diseñando propuestas de reforma de sector escolar y educativo para incorporar la reducción del riesgo de desastres como materia curricular y promover una cultura de prevención entre los niños y jóvenes, siendo la formación para el personal docente y la creación de redes de educadores, columna vertebral de la reforma propuesta.
También a nivel de cooperación interagencial existen iniciativas que merecen ser destacadas. Con CEPREDENAC, se ha generado un proceso de intercambio académico e institucional en temas de Desarrollo Seguro y Sostenibilidad ante los Desastres, que se ve reflejado en la integración de parte de los contenidos del curso en una oferta formativa de posgrado cuya edición está siendo realizada por CEPREDENAC en colaboración con la Universidad de San Carlos de Guatemala. Delnet está apoyando este proceso y será socio en la oferta formativa.
La lista sigue como también se puede ver en los próximos artículos: en Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Haití, México, Panamá, República Dominicana, … se están armando propuestas concretas para contribuir a construir una visión integradora del desarrollo local que incorpore, a través de su herramienta principal, la Planificación Estratégica, tanto aspectos económicos como sociales, políticos, ambientales y culturales, valorando el papel del territorio y de los actores clave a lo largo de todo el proceso.
Con estos ejemplos, y sin pretender ser exhaustivos, hemos querido ilustrar, con base en resultados concretos, cómo un nuevo enfoque en la formación puede facilitar un trabajo mucho más efectivo en el campo del desarrollo local y la reducción del riesgo de desastres, contribuyendo a un objetivo que todos compartimos: tener pueblos, ciudades y sociedades más seguras y sostenibles.
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