La reducción del riesgo de desastres: un llamado a la acción (1)

Los desastres y su impacto: una aproximación a la realidad

En nuestro planeta siempre han existido fenómenos naturales como terremotos, huracanes, maremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos, sequías y otros de mayor o menor envergadura, consecuencia de la dinámica propia de la Tierra que está en constante movimiento y transformación. A través de la historia de la humanidad muchos de estos eventos han causado daños con consecuencias desastrosas para la población y sus medios de subsistencia. Sin embargo, la mayoría de las culturas aprendieron a convivir, conocer y respetar las amenazas naturales y las leyes de la naturaleza, permitiendo el desarrollo de civilizaciones en armonía y equilibrio con el ambiente y su entorno

En el inicio del nuevo milenio, la comunidad internacional reconocía que la magnitud, la recurrencia y el número de afectados por desastres producidos por fenómenos naturales habían incrementado en las últimas décadas, pero al mismo tiempo valoraba positivamente que las víctimas mortales habían disminuido. Lamentablemente bastó sólo un año para que el mundo se encontrara ante un panorama desolador y los balances positivos no fueran más que una reflexión temporal.

El tsunami y el terremoto en Asia en diciembre del 2004, los huracanes en el Gran Caribe y el Golfo de México en el 2005 y los terremotos en Pakistán a finales del mismo año fueron parte de los principales acontecimientos mundiales que, ante los ojos horrorizados del mundo y la impotencia de la comunidad internacional, nos demostraron cuán vulnerables y frágiles son nuestras sociedades. Esta lección dejó un saldo de cientos de miles de muertos, heridos y desaparecidos; millones de desplazados; economías y medios de subsistencia destruidos.

Foto: J. Jenkins OPS/OMS

Se estima que en las últimas décadas un promedio anual de 250 millones de personas son afectadas periódicamente, cerca de 58.000 son víctimas mortales y se han perdido más de 67.000 millones de dólares como consecuencia de los desastres producidos por amenazas naturales. En 1990 sufrieron el impacto de desastres 90 millones de personas contra 255 millones en el 2003. Entre 1990 y 2003, un total de 3.400 millones de seres humanos, a escala planetaria, sufrieron las consecuencias de los desastres 2.

El 75% de la población habita en zonas que han sido afectadas por desastres, al menos una vez, entre 1990 y 2000. Cada día muere un promedio de 184 personas y en los últimos dos decenios, más de 1.5 millones de personas perdieron la vida a consecuencia de los desastres. Sólo 11% de la población mundial expuesta a amenazas naturales vive en países con bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH), sin embargo, responden por 54% de las muertes, mientras los países de alto IDH albergan 15% de la población, con un saldo de 1.8% de víctimas fatales 3.

Datos alarmantes ante los cuales cabe hacernos la interrogación: ¿avanza el mundo ineludiblemente hacia formas de desarrollo que generan y acrecientan el riesgo ante desastres o es posible detener y revertir el proceso actual? Las predicciones no son muy alentadoras. Las Naciones Unidas han realizado proyecciones en las que se estima que para el 2050 las pérdidas por desastres ascenderán a 300.000 millones de dólares y 100.000 vidas al año 4 .

Foto: J.Jenkins OPS/OMS

Las cifras nos manifiestan un panorama desolador y son sólo la punta de un iceberg, puesto que no reflejan el verdadero impacto que tienen los desastres y las consecuencias que éstos generan en la salud física y mental de las personas afectadas; en las economías, los medios de subsistencia y la producción de la población local; en las familias que pierden quienes generan el sustento diario o en los países con bajo IDH, que tienen poca o casi ninguna posibilidad de recuperarse después de un desastre. Tampoco se considera el impacto ocasionado por los llamados pequeños desastres que puede aumentar drásticamente las cifras señaladas.

Desastres: consecuencias del desarrollo y la acumulación del riesgo

En una etapa de la historia y desarrollo de la humanidad en la cual existe un elevado conocimiento científico-técnico, cuando se poseen recursos tecnológicos inimaginables que han llevado al ser humano al espacio, cuando las comunicaciones son inmediatas y la tecnología de pronóstico del tiempo y conocimiento de las amenazas es mayor que nunca, ¿cómo es posible que el mundo, en vez de avanzar en la reducción del riesgo, retroceda a pasos alarmantes y no se pueda siquiera proteger la vida de sus ciudadanos? Para responder, habría que partir valorando si el modelo de desarrollo, al ritmo de depredación de los recursos naturales y generación de vulnerabilidades, puede seguir la marcha actual y garantizar un planeta más sostenible, o si es necesario cuestionar seriamente las prácticas actuales de desarrollo.

El riesgo de desastres es un proceso acumulativo en el cual se combinan amenazas con debilidades humanas en el desarrollo y construcción de nuestro hábitat. Estas últimas crean condiciones de vulnerabilidad que predisponen a que una sociedad tenga un mayor o menor grado de susceptibilidad de que una amenaza pueda ser potencialmente destructora y ocasione uno o muchos pequeños desastres.

Los desastres son producto de una mezcla compleja de acciones ligadas a factores económicos, sociales, culturales, ambientales, físicos, políticos-administrativos, que están relacionados a procesos inadecuados de desarrollo, a programas de ajuste y proyectos de inversión económica que no contemplan el costo social ni ambiental de sus acciones.

Si bien es cierto que el impacto de los desastres es mayor en los países pobres, especialmente aquéllos con un bajo IDH, la reducción y también la generación del riesgo de desastres no es responsabilidad única de estos países, ni responde solamente a patrones de desarrollo local o nacional, también es consecuencia de patrones supranacionales e incluso globales, como las políticas de la globalización económica, el calentamiento global del planeta, el cambio climático, la desertificación y la degradación ambiental. La responsabilidad de la reducción del riesgo es una misión que nos compete a todas las personas y, por ética y principios básicos de humanismo y solidaridad, principalmente a quienes poseen el conocimiento, los recursos e instrumentos, y están en mejores condiciones para llevar adelante la lucha contra los desastres.

A lo anterior se suma una serie de mitos o interpretaciones erróneas que predisponen aun más la vulnerabilidad de una sociedad ante situaciones de desastres. Nos encontramos con aseveraciones, incluso de expertos en el tema, como que “los desastres son naturales, que el crecimiento poblacional genera riesgos, que una sociedad no puede sobreponerse por sí misma después de un desastre y requiere ayuda externa, que el período de desastre sólo dura un par de semanas y pronto se reestablece el funcionamiento normal”, por mencionar algunas de ellas. La realidad, las experiencias locales, la sabiduría de las comunidades y el conocimiento científico nos han demostrado que la mayoría de los desastres se pueden evitar y que éstos no son naturales, las amenazas sí pueden serlo.

No es propiamente el terremoto ni el viento de un huracán quien mata a las personas, sino las construcciones físicas o factores secundarios que no necesariamente están relacionados con la amenaza. No son las personas el problema, sino la solución y el principal recurso con que cuentan los países en desarrollo. Demostrado está que la comunidad local y las personas del territorio, ante situaciones de emergencia, son la primera línea de defensa y la base de la reconstrucción.

Por otra parte, la ayuda externa no siempre es la adecuada o no está adaptada necesariamente a las necesidades de un país o localidad después de un desastre, y responde más a la oferta de las mismas instituciones financieras u organizaciones de la cooperación, que a la realidad de los afectados. Generalmente se establecen condiciones que el país no está listo para asumir o no se contemplan en los nuevos programas y proyectos, o en la previsión y generación de nuevos riesgos. Muchas veces se promueve, incluso, el nivel de
endeudamiento y dependencia económica, lo que puede traducirse en mayores condiciones de vulnerabilidad ante amenazas.

Muchas poblaciones que viven en economías de subsistencia no tienen alternativas que les permitan vivir sin contribuir al agotamiento de los recursos naturales locales y, por ende, generar factores de vulnerabilidad en sus territorios. Lamentablemente ésta es la fuente de supervivencia de cerca de un tercio de la población mundial 5.

Sin embargo, el mayor problema no radica en el desgaste de los medios de supervivencia de la población menos favo-recida: los Estados, las instituciones financieras internacionales y las grandes corporaciones transnacionales, en el intento de generar ingresos y ganancias económicas a corto plazo, promueven megaproyectos o proyectos de desarrollo como represas hidroeléctricas, carreteras, aeropuertos, explotación de recursos naturales (bosques, agua, minería, pesca, etc.), urbanizaciones en las cuencas altas o bajas de los ríos, entre otros emprendimientos, que no contemplan e incluyen el factor riesgo en su implementación, ni tampoco prevén la generación de nuevas vulnerabilidades o amenazas. De esta forma, se contribuye a la generación de altos índices de riesgo que ponen en peligro el equilibrio ecológico de la zona afectada e, incluso, la supervivencia de las poblaciones que habitan en el lugar, especialmente la de los pueblos originarios, que es donde se han preservado los mayores recursos naturales.

Al desforestar el bosque nativo tropical para plantaciones de especies exógenas o para la crianza de ganado, al cortar o reducir los manglares para el cultivo de camarones u otras especies, al inundar grandes extensiones de territorios con represas, al urbanizar extensas zonas fértiles y cubrirlas con asfalto o concreto, se están eliminando y reduciendo las defensas naturales con que cuentan los ecosistemas que detienen los vientos, apaciguan las olas, retienen el agua, evitan la erosión y por ende, previenen catástrofes humanas, económicas y ambientales. Un principio básico en todo proceso social se basa en que el crecimiento económico no puede ser a cualquier precio y estar sobre el desarrollo humano sostenible, el ambiente y la vida de las personas.

A los inadecuados procesos de desarrollo que potencian y exacerban el impacto de las amenazas, se suma que los esfuerzos de la comunidad internacional y de los países para reducir los desastres se centran predominantemente en la respuesta y siguen siendo dominadas por la asistencia humanitaria y el manejo de emergencias, y no en la prevención y la reconstrucción. En muchas situaciones esta actitud puede acrecentar las causas de la vulnerabilidad si no se actúa en forma planificada, coordinada con las autoridades y comunidades locales y enfocadas en el desarrollo sostenible. Generalmente las acciones de emergencia y ayuda humanitaria son más visibles y cuantificables a corto plazo y, de alguna forma, sirven para paliar la mala conciencia, mostrar resultados tangibles, tener mayor visibilidad y ganar credibilidad ante la opinión pública.

Se producen además grandes vacíos en el tiempo, entre la finalización de la asistencia humanitaria y las actividades de reconstrucción, período en el cual la población local queda con poco o sin apoyo para recuperarse y no tiene otra opción que hacerlo en forma espontánea, sin los medios y las capacidades adecuadas para ello. Durante este lapso se pueden crear nuevos escenarios de riesgos de desastres, incrementándose los que existían previamente. En algunos casos, la reconstrucción a largo plazo nunca arranca o es retrazada debido a la falta de capacidad de ejecución y prepa-ración después de la fase de emergencia 6.

La toma de conciencia de la comunidad internacional

Pese a lo planteado anteriormente, no todo es negativo y ráfagas de luz se comienzan a vislumbrar en la lucha contra los desastres. Cada vez más la comunidad internacional comienza a adquirir mayor conciencia sobre los efectos directos que tienen los desastres en el desarrollo y también los efectos que tienen los sistemas de desarrollo en la generación de riesgos de desastres. Poco a poco se ha ido revirtiendo la visión de actuar únicamente en las emergencias y en dejar de ver los desastres como un hecho casual y fortuito, sino más bien como un proceso de acumulación de riesgos que necesita ser considerado e incorporado en todas las acciones relacionadas con el desarrollo de un país o territorio.

Las Naciones Unidas (ONU) declararon la década de 1990-1999 como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN), que permitió avanzar significativamente en promover una cultura de prevención. Importantes logros se llevaron a cabo en el establecimiento de sistemas nacionales de reducción de desastres y en la toma de conciencia a nivel nacional e internacional, tanto en el ámbito de los gobiernos nacionales y locales como en la sociedad civil. Organizaciones no gubernamentales, centros de investigación, universidades, instituciones de fomento municipal, gobiernos locales, etc., se han ido involucrando cada vez más en el tema.

A fines de la década pasada se declaró la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) como la continuidad de las acciones en curso promovidas durante el DIRDN y como necesidad del Sistema ONU de contar con un marco mundial permanente que coordine y promueva la reducción del riesgo de desastres. Al mismo tiempo, varias organizaciones del sistema, como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de Medio Ambiente (PNUMA), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otras, promueven acciones y proyectos destinados a reducir el riesgo de los países y poblaciones más vulnerables del mundo.

Una serie de instrumentos internacionales, como la Agenda 21, la Convención sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, la Declaración de Johannesburgo y su Plan de Implementación para el Desarrollo Sostenible, la Convención para Combatir la Desertificación y Sequías, la Declaración del Milenio y los Objetivos de Desarrollo del Milenio son importantes instrumentos aprobados y ratificados por la mayoría de los Estados miembros de la ONU y pueden transformarse en excelentes herramientas para avanzar en la reducción del riesgo de desastres y en el desarrollo sostenible.

El Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, adoptado en la Conferencia Mundial para la Reducción de Desastres (CMRD) en enero del 2005, es una excelente herramienta que cuenta con el consenso de las naciones del mundo y que ha sido ratificado en la Asamblea General de Naciones Unidas. Sirve de punto de partida y referencia para llevar a cabo políticas y procesos nacionales y locales destinados a reducir el riesgo de desastres.

Desafíos para el futuro: un llamado a la acción

Entender que el riesgo depende de una realidad preexistente, en la cual participa el factor humano, permite tomar conciencia de la necesidad de buscar estrategias de desarrollo basadas en procesos de reducción de riesgos de desastres con miras a la sostenibilidad. Esto implica que debe plantearse un doble objetivo: la reducción de la vulnerabilidad existente (acumulada por procesos históricos a través de la implementación de prácticas insostenibles de desarrollo) y la promoción de procesos que impidan la construcción de condiciones que generen nuevos escenarios de riesgos de desastres en el futuro. Se debe actuar sobre las causas estructurales del desarrollo que generaron el riesgo y no sólo sobre sus síntomas, como ha sido la tendencia predominante.

Un largo proceso de toma de conciencia ha permitido avanzar para que las comunidades y sociedades cuenten con las herramientas, acuerdos, estrategias y sobre todo con un marco de acción y de consenso internacional (el Marco de Acción de Hyogo), que permita promover una cultura de prevención y avanzar en la reducción del riesgo de desastres, con miras al desarrollo humano sostenible. Cabe ahora la responsabilidad a los Estados, a los organismos internacionales, al Sistema ONU y todos los actores implicados en aplicar las medidas, estrategias y recomendaciones que ellos mismos han promovido, firmado y ratificado. La base y herramientas necesarias ya están establecidas y no deberían existir excusas en el futuro que justifiquen la carencia de acciones en este sentido. La reducción del riesgo no podrá seguir formando parte de las agendas de emergencia, sino del desarrollo.

Los Estados y la comunidad internacional, junto a los actores clave, deberán confiar y promover mucho más el fortalecimiento de las capacidades locales, la participación de todos los sectores y potenciar el uso de los recursos endógenos de los países, los territorios y las comunidades, y basar la reducción del riesgo de desastres en su propia realidad, considerando el ambiente, el hábitat natural y a las personas como los principales recursos para llevar adelante los procesos.

Las instituciones financieras internacionales, los Estados y los organismos donantes deberían asumir la responsabilidad de integrar en todos los proyectos el componente de reducción del riesgo, tanto para reducir los actuales como para evitar la generación de nuevas vulnerabilidades y amenazas. En la etapa de reconstrucción posdesastre, las acciones que implementen no deberían promover el endeudamiento de las comunidades o de los países afectados, tendrían que considerarse préstamos blandos, de desarrollo económico y social, adaptados a la realidad de los países y no basados únicamente en la oferta de la cooperación y sujetos a condiciones que los afectados no puedan cumplir.

Un nuevo y gran desafío, que cada vez cobra más fuerza, sería desarrollar nuevas políticas económicas, de créditos y préstamos que incentiven a los Estados a invertir en la prevención y reducción de desastres. Éstos podrían incluir la reducción de la deuda externa, el otorgamiento de préstamos blandos, la ejecución de proyectos de desarrollo económico local destinados a reducir la pobreza, etc. Al mismo tiempo, se deberían promover políticas de sanción o impuesto ambiental a los proyectos o acciones que deterioren el ambiente. Estos recursos podrían ser invertidos en tratar de revertir las consecuencias negativas que han generado acciones insostenibles, y ser manejados a nivel local para cumplir con el doble objetivo: reducir el riesgo de desastre y generar fuentes de empleo digno en los territorios.

Con respecto a las corporaciones y empresas transnacionales que carecen de una reglamentación apropiada en los países, deberían establecerse normas y criterios mínimos de ética y también de comportamiento moral para detener la depredación de los recursos naturales, la contaminación ambiental y destrucción de medios de subsistencia de las poblaciones que habitan en las zonas de su incidencia, en especial, en los territorios de los pueblos originarios donde se ve, incluso, amenazada su existencia y violados sus derechos fundamentales.

La lucha contra los desastres significa un compromiso serio, ético y moral puesto que están en juego la vida y los medios de subsistencia de la población mundial. Es una responsabilidad de todos los actores relacionados con la reducción y/o generación del riesgo. Sin embargo, sin un verdadero compromiso de los Estados que integren la reducción del riesgo como política pública y de desarrollo en los sectores económicos, sociales, culturales y ambientales, con una debida administración, mecanismos de seguimiento y una real descentralización y asignación de competencias y recursos al ámbito local, poco se podrá avanzar en la reducción del riesgo y el desarrollo sostenible.

Las experiencias nos indican que la clave para prevenir, mitigar y en el mejor de los casos evitar el impacto de los desastres es, en primera instancia, reducir el riesgo antes de que ocurra un desastre. En caso de que ocurra un evento potencialmente destructor, contar con una buena preparación para la respuesta y asegurar una rápida, efectiva y apropiada reconstrucción.

Ningún esfuerzo, por imposible que éste parezca, puede ser considerado suficientemente grande si su objetivo es evitar catástrofes humanas y garantizar una mayor armonía entre las personas, las sociedades y el ambiente.

“Una sociedad es segura cuando, además de vivir en la Tierra, ha aprendido a vivir con ella. Las estrategias de reducción de riesgos de desastres tendrán éxito cuando los gobiernos y la ciudadanía comprendan que los desastres son más que un hecho fortuito, que constituye una falta de previsión de su parte y demuestra su propia negligencia. 7”

1 Resumen del artículo “La reducción del riesgo de desastres: un llamado a la acción”, publicadoen@local.glob - Pensamiento Global para el Desarrollo Local, revista del Programa Delnet del Centro Internacional de Formación de la OIT (No. 3 - Año 2006). Versión integral disponible en: http://www.itcilo.org/delnet.
2 D. Guha-Sapir, D. Hargitt y P. Hoyois. Thirty Years of Natural Disasters 1974-2003: the Numbers, CRED/UCL Presses, 2004.
3 PNUD - Dirección de Prevención de Crisis y de Recuperación, La reducción del riesgo de desastres: un desafío para el desarrollo, PNUD, 2004.
4 A. Lavell, Gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica, CEPREDENAC-PNUD, 2003.
5 Fuente: PNUMA, 2000, según cita en el documento: Los desastres y los asentamientos humanos. Balance de la realidad en la Cuenca del Caribe, UN-HABITAT, 2002.
6 Programa Delnet, Especialización en Desarrollo Local Sostenible y Reducción del Riesgo de Desastres - Marco Teórico, Delnet CIF/OIT, 2006.
7 Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Vivir con el Riesgo. Un repaso mundial de iniciativas de reducción de desastres, EIRD, 2004.

Para mayor información contactar a:
Arq. Jaime Valdés Aguayo
jaime.valdes@laposte.net
Asesor en reducción del riesgo de desastres
Programa Delnet, Centro Internacional de Formación
Organización Internacional del Trabajo
CIF/OIT, Turín, Italia