CEPAL: Recapitulación de los daños ocasionados por los terremotos del 13 de enero y del 13 de febrero del 2001 en El Salvador

La suma total de daños y pérdidas ocasionados por los terremotos de enero y febrero del 2001 en El Salvador ha sido estimada en los 1,604 millones de dólares.

De esa cantidad, 939 millones (el 58%) corresponden a daños directos, y 665 millones (el 42% restante) se refieren a daños o pérdidas indirectas. Esto significa que la mayor parte del daño ocurrió en los acervos del país, y el resto afectará los flujos económicos que tendrán lugar a lo largo del año presente y en los venideros. El cuadro siguiente muestra los detalles de las cifras antes citadas.

Cuadro 1
RESUMEN DE LOS DAÑOS OCASIONADOS POR LOS TERREMOTOS
DE ENERO Y FEBRERO EN EL SALVADOR
(Millones de dólares)

De acuerdo con el tipo de daño o pérdida, el monto total antes descrito se desglosa en la forma siguiente:

Las cifras anteriores revelan que la mayor proporción del daño se concentró en la infraestructura física y el equipamiento el 64% del daño total, seguido por el aumento en los costos y los menores ingresos en la prestación de algunos servicios – como el de transporte, principalmente – el 31%, y la producción en menor medida 5%. (Véase el gráfico siguiente). La distribución del tipo de daño corresponde a la de los desastres originados por fenómenos naturales de origen geológico.1

Resulta de especial interés el hecho que las dos terceras partes del daño total se hayan producido en bienes de propiedad privada, en tanto que solamente un tercio correspondan a bienes públicos, por cuanto ello habrá de tener implicaciones para el programa de reconstrucción.

También es de importancia conocer la distribución del daño total entre los sectores afectados:

De las cifras anteriores se concluye que los sectores más afectados fueron los sociales con un 39% del daño total, la infraestructura el 29%, los sectores productivos un 21% y el medio ambiente 6.0%. (Véase el gráfico siguiente).

En cuanto a actividades o sectores individuales, resultaron con mayor afectación el transporte 433 millones, la vivienda y asentamientos humanos 334 millones, la industria y el comercio 246 millones, y la educación y la cultura 210 millones. (Véase nuevamente el cuadro 1).

El monto total de los daños US$1,604 millones es una suma de por sí elevada. Sin embargo, es preciso relativizarla con el fin de conocer mejor su impacto sobre el desarrollo económico nacional y las condiciones de vida de la población. Al respecto, téngase en cuenta que el monto total de los daños equivale a un 12% del Producto Interno Bruto (PIB) del país en el año recién pasado y a un poco más del 40% de las exportaciones nacionales en el mismo año 2000. Los daños sobre el acervo por su parte, representan un 42% de la tasa anual de formación bruta de capital fijo y cerca de cuatro veces el PIB del sector de la construcción en el país. Sin dudas, el impacto de los terremotos en la economía nacional no puede minimizarse.2

No obstante, las cifras en el plano nacional no revelan la verdadera dimensión de la tragedia. Al respecto, téngase en cuenta que la mayor proporción de los daños afectó precisamente a los sectores sociales – vivienda, educación y salud – y a los productivos de industria y comercio, con particular referencia a los pequeños productores y empresarios y a los estratos poblacionales de menores ingresos.

De otro lado, resulta útil analizar la distribución geográfica o espacial de los daños para poder dimensionar mejor el efecto del desastre sobre la población. En el cuadro siguiente se presenta tal análisis para cada uno de los Departamentos del país, señalando tanto el daño total como el daño por habitante, así como la relación entre el daño total y el PIB de cada una de esas entidades geográfico-políticas.

Cuadro 2
DISTRIBUCIÓN ESPACIAL DEL DAÑO OCASIONADO
POR LOS TERREMOTOS DE ENERO Y FEBRERO DE 2001 EN EL SALVADOR

Fuente: Estimaciones de la CEPAL.

Las cifras del cuadro anterior revelan que los daños se concentraron en los Departamentos de San Vicente, La Paz y Cuscatlán, donde sus habitantes sufrieron pérdidas que oscilan entre los 1,500 y los 700 dólares, lo que sin dudas representa un alto porcentaje de su patrimonio. Le seguirían, en orden de daño decreciente, los habitantes de los Departamentos de Usulután, La Libertad y Sonsonate. (Véase de nuevo el cuadro 2 y el mapa 1).

MAPA 1

El efecto -en t�rminos de monto de da�o por habitante de los departamentos afectados- de ambos terremotos y sus secuelas se percibe en el siguiente cuadro:

Tal distribución geográfica del daño por habitante tiene implicaciones tanto positivas como negativas. Por una parte, los daños ocasionados por el desastre se concentraron en las áreas geográficas de mayor desarrollo relativo del país. Por ello, la población afectada acusa - en términos muy generales - una capacidad menos reducida de recuperación que la de los habitantes de los Departamentos donde existe mayor pobreza en el país (Cabañas, Morazán, Ahuachapán y La Unión). Dicho de otra forma, las pérdidas en desarrollo humano no afectaron en mayor medida a aquellos Departamentos donde se concentra la mayor pobreza. (Véase el mapa 2).

MAPA 2

También, desde una perspectiva positiva, cabe reconocer que el desastre provee la oportunidad de realizar con medidas de mitigación la reconstrucción de los patrimonios destruidos o dañados. Ello hará posible que los afectados puedan disponer de vivienda y medios de producción e ingreso menos frágiles ante los eventos que seguramente habrán de ocurrir en el futuro.

Por el lado negativo, cabe señalar dos situaciones. En primer lugar, los avances - si bien modestos - logrados por el país en el aumento de los índices de desarrollo humano, pueden verse afectados al reducirse los correspondientes a los Departamentos más afectados por el desastre. Dicho de otra forma, la distribución de la pobreza puede haberse modificado como resultado de los terremotos. En segundo lugar, la reconstrucción requerirá que se concentren recursos en aquellos Departamentos que resultaron más afectados por el desastre, y que coinciden al menos en parte con las zonas donde se venían realizando las mayores inversiones para el desarrollo. Ello implicaría un retraso en la solución a los problemas de pobreza en las regiones de menor desarrollo relativo.

En cuanto a la magnitud del daño - que se expresa al comparar el monto del daño total con el PIB de las regiones afectadas - cabe señalar que los Departamentos de mayor afectación han sido San Vicente, donde la relación entre daño y PIB asciende a cerca del 57%; La Paz el 31%, Cuscatlán 22% y Usulután 19%. (Véase de nuevo el cuadro 2 y el mapa 3). Para estos Departamentos, los terremotos originaron la pérdida de una fracción considerable de su Producto Anual en solamente los dos minutos que duraron los sismos.

MAPA 3

Para ilustrar mejor lo anterior, considérese la magnitud del daño en los Departamentos antes citados en comparación con la observada en otros desastres recientes ocurridos en la región latinoamericana y caribeña. Como puede verse en el gráfico siguiente, la magnitud del daño ocasionado por los terremotos en los cuatro Departamentos salvadoreños de mayor afectación, es superior a la de las inundaciones ocurridas a fines de 1999 en Venezuela y a la del huracán Georges en República Dominicana en 1988 y solamente es superada por los casos de los huracanes Mitch en Honduras (1998) y Keith en Belice el año pasado. Se trata, por lo tanto, de desastres de magnitud importante para el caso de los Departamentos anotados, especialmente para San Vicente.

La evaluación de los efectos macroeconómicos del segundo terremoto para el año 2001 se concentra en el impacto en el crecimiento, la inflación y el déficit tanto en la cuenta corriente de la balanza de pagos como en las finanzas públicas, partiendo de las mismas estimaciones consideradas en el documento sobre el desastre del 13 de enero. Se incorpora ahora una mención a las eventuales variaciones de la deuda pública a partir de la suscripción de nuevos préstamos de instituciones multilaterales para complementar la brecha fiscal que se ampliará a partir de la magnitud de los gastos de reconstrucción que se estiman en 336 millones de dólares para este evento que, sumados a los del sismo anterior, alcanzan 1,940 millones. Se considera, en este contexto, que habrán de realizarse inversiones anuales de 390 millones en promedio durante los próximos 5 años.

Es decir, que el segundo terremoto vino a ejercer aún más presión en las finanzas públicas del gobierno y en la capacidad doméstica de ahorro e inversión. Este aumento significativo de los gastos de reconstrucción podrá realizarse en la medida en que logren movilizarse recursos externos en condiciones preferenciales, a través de préstamos otorgados principalmente por el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial.

Sobre la base de los daños estimados para ambos terremotos, se ha considerado conveniente presentar tres escenarios 4 que se grafican y resumen a continuación:

POSIBLES ESCENARIOS DE RECONSTRUCCIÓN
PARA EL AÑO 2001 Y SIGUIENTES

Los costos de la reconstrucción superan -como se anotó- los 1,900 millones de dólares y esto agrava el desafío que ya planteaba el primer terremoto en términos de política económica. Se requiere obtener recursos adicionales para financiar el plan nacional de reconstrucción con una conducción adecuada de las finanzas públicas y al mismo tiempo, no generar riesgos adicionales de inestabilidad macroeconómica, mantener el nivel adecuado de reservas internacionales y el control sobre los costos asociados al servicio de la deuda; todo ello sin afectar negativamente la capacidad productiva y el empleo, ya dañados por los terremotos.

Dado que el segundo terremoto tuvo un impacto más localizado y menos extenso que el primero, la secuela en términos de empleo se relaciona más directamente con los daños de los sectores productivos, particularmente el pequeño y micro comercio de San Vicente, Cuscatlán y La Paz. Para este segundo terremoto y con información preliminar obtenida de diversas fuentes, se sostiene que el impacto fue mucho menor en los sectores agrícola y de maquila y se concentró en los sectores rurales y semiurbanos que utilizaban su casa como vivienda productiva. Cabe resaltar que -por el alto grado de participación de mujeres en estas actividades de empresa familiar, micro y pequeña empresa- la afectación en ellas será mayor.

Este evento, tan cercano al primer terremoto, agravó consecuencias del primero, obliga a tomar nuevas medidas de emergencia e impone tareas de rehabilitación inmediata más costosas y complejas que deben ejecutarse antes del inicio de la temporada de lluvias (en el mes de mayo). Los daños estructurales, por una parte, agravaron e hicieron más complejas las respuestas necesarias -en particular en lo que se refiere a la carretera panamericana que afecta los flujos intracentroamericanos de bienes y personas-, y por otra crearon nuevas situaciones de vulnerabilidad. En particular el riesgo de aislamiento de comunidades rurales en la cordillera de la parte central del país ante nuevos deslizamientos y frente a la estación de lluvias reclamarán no sólo atención inmediata sino la búsqueda de vías alternativas frente a la eventualidad señalada.

Los daños a la actividad productiva de pequeña y mediana escala reducirán la capacidad de recuperación del aparato productivo, deprimirán la demanda interna al incrementar la porción de la población salvadoreña que perdió su empleo, sus medios de trabajo y sus negocios. La elevada proporción de mujeres en las actividades comerciales, en microempresas urbanas y en servicios subraya la necesidad de formular proyectos específicos para ellas.

La acumulación de los dos desastres ha afectado la capacidad de la sociedad y del Gobierno de formular una estrategia global de respuesta. Si con el primer evento quedó evidenciado que esta capacidad de respuesta del país había sido rebasada por la gravedad, extensión y profundidad del daño ocasionado, el segundo imprime una mayor urgencia a la apelación del país para obtener el necesario complemento de recursos -adicionales, con un elevado porcentaje de concesionalidad- para poder enfrentar la doble reconstrucción que el terremoto del martes 13 de febrero ahora impone.

Una vez analizadas las cifras - absolutas y relativas - del daño ocasionado por los terremotos es posible apuntar las características especiales del desastre, entre las que destacan:

• Un relativo monto elevado de daño, dos tercios del cual corresponde al sector privado;
• El dislocamiento y la destrucción de la infraestructura de transporte por carretera, aumentando en forma significativa los costos respectivos;
• La destrucción o afectación representativa de la vivienda y los asentamientos humanos, especialmente en zonas urbanas de pequeño tamaño y en las áreas rurales, agravando los déficits preexistentes;
• El daño o destrucción de los servicios de educación y salud, con el consiguiente retraso en los esfuerzos que venía realizando el país en estos sectores;
• La destrucción y daño a la producción de las micro, pequeñas y medianas empresas agropecuarias, industriales y comerciales, dejando relativamente incólumes a la gran empresa de los mismos sectores;
• Un daño significativo al medio ambiente, al perderse amplias extensiones de tierras por deslaves y al quedar desestabilizadas numerosas laderas;
• Una significativa concentración de la magnitud del daño en algunos Departamentos, ubicados en la zona central del país principalmente;
• Pérdidas significativas en varios Departamentos, tanto en su valor por habitante como en su relación con el PIB de dichas entidades.

Sin embargo, el daño antes descrito debe ser considerado también en otros contextos. En primer lugar, la destrucción de los patrimonios representa más del 40% de la Formación Anual Bruta de Capital Fijo en el país, lo que apunta al esfuerzo que será necesario destinar para su reposición. Ello va acompañado del hecho que los patrimonios tendrán que reponerse a costos notablemente más altos que los valores que tenían al momento del desastre. Se estima que se precisará de una inversión no inferior a los 1,940 millones de dólares para ello, lo que contrasta con una capacidad limitada en el sector de la construcción, aún cuando exista al presente alguna capacidad ociosa. Todo ello hace prever que se precisará de un período de entre cuatro a cinco años para lograr reponer todos los acervos perdidos, y que la población habrá de soportar condiciones desmejoradas a lo largo de dicho período.

En segundo lugar, los daños en infraestructura de transporte están imponiendo mayores tiempos y recorridos para el desplazamiento tanto de la carga como de las personas, por montos que se estimaron cercanos a los 358 millones de dólares. Tales costos mayores, eventualmente tendrán que ser absorbidos por los usuarios, con el consiguiente efecto sobre el índice del costo de vida. Igualmente, los costos imprevistos en que está incurriendo el Gobierno, tanto en la emergencia como en la reconstrucción, - si bien apoyados por la comunidad internacional - habrán de resultar en un défici mayor de sus finanzas.

En tercer lugar, las pérdidas en producción solamente representan menos del 3 % de las exportaciones del país, lo que daría la impresión de que la capacidad productiva del país está virtualmente intacta. Sin embargo, una buena fracción de la producción perdida se refiere a las pérdidas de la micro y pequeña empresa cuyo destino es el consumo interno, lo que - además de la pérdida de ingresos en esos sectores de la población - puede originar un desabastecimiento interno de diferentes productos, que será preciso importar para suplir la demanda.

En cuarto lugar, existen costos originados por el desastre ocurrido en El Salvador que tienen efectos sobre la integración centroamericana, con lo cual la tragedia adquiere también un alcance regional. A este respecto, cabe señalar que los cortes ocasionados por el sismo en la carretera Panamericana han hecho necesario que el tráfico de carga y personas se vea forzado a tomar rutas alternas de mayor longitud, con el consiguiente retraso y más elevado costo de transporte para el comercio intraregional. Además, se han venido produciendo cancelaciones de reservas en toda la región centroamericana, por parte de turistas extranjeros, que creen que los daños son generalizados. Finalmente, la Estrategia Regional de Transformación y Modernización que los países centroamericanos han presentado a la comunidad internacional, con el propósito de buscar socios para la reducción de la pobreza, deberá modificarse para dar mayor prioridad al tema de la reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres, sin que ello disminuya el atractivo centroamericano para las inversiones.

Para mayor información contactar a:
Ricardo Zapata, CEPAL, México
Tel (525) 545-0086/250-1155 Ext. 138
Fax (525) 531-1151
rzapata@un.org.mx

1 Por el contrario, cuando se trata de desastres ocasionados por fenómenos de origen hidrometeorólogico, las mayores pérdidas se concentran en la producción. Véase al respecto, Jovel, Roberto, Los desastres naturales y su incidencia económico-social, en Revista de la CEPAL, No. 38, Santiago de Chile, 1986.

2 Téngase en cuenta que el huracán Mitch ocasionó en 1988 daños que equivalieron al 13% del PIB de toda la región centroamericana. Además, considérese que, si se dedicara exclusivamente toda la capacidad del sector construcción a la reposición de los daños, dejando de lado toda otra construcción, se requeriría de un período no inferior a 4 años.

3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre el desarrollo humano en El Salvador, San Salvador, 2001.

4 Escenario "pesimista": se elaboró sobre la base de recursos de reconstrucción de 150 millones de dólares para 2001 y 1,750 millones para el período 2002-2005. El crecimiento del PIB real es superior al del año 2000 pero el menor flujo de recursos para la reconstrucción en 2001 no lograría dinamizar oportunamente el aparato productivo y produciría un sensible deterioro de los principales indicadores.
Escenario "probable": se elaboró sobre la base de recursos de reconstrucción de 380 millones de dólares para 2001 y 1,520 millones para el período 2002-2005. Este escenario, considerado como el más probable, lograría duplicar el crecimiento del PIB con respecto al año 2000, reduciendo la inflación anual. Los déficit fiscal y en cuenta corriente se ampliarían a raíz de las nuevas tareas de reconstrucción y de incremento de las importaciones, respectivamente. Se estima que el déficit subyacente sería 2.7% del PIB, mientras que los gastos de reconstrucción alcanzarían 2.1% del PIB, elevando el déficit global del 2001 a 4.8% del PIB.
Escenario "optimista": se elaboró sobre la base de recursos de reconstrucción de 400 millones de dólares para 2001 y 1,500 millones para el período 2002-2005. Bajo este escenario, se elevaría el crecimiento del PIB, la inflación se reduciría con respecto a los niveles del año 2000 y las cuentas fiscales y del sector externo se mantendrían en niveles prudenciales.
En todos los escenarios se asumen condiciones preferenciales de suscripción de los préstamos, especialmente en cuanto a tasas de interés y períodos de gracia: 7 ½ % de interés anual, a 20 años con 5 de gracia.