Una experiencia de gestión de riesgo en zonas de montaña en Argentina:
“Programa de Ordenamiento Integral del Corredor Bioceánico Tramo
Montañoso entre Potrerillo y las Cuencas”
Arq. Laura Acquaviva- Lic. Silvia Quiroga- Dra. María Alejandrina Videla, Prof. Eleonora Guiñazú, Prof. Ricardo Cohn
CETEM- Centro Estrategias Territoriales para Mercosur- Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina
lauacqua@hotmail.com
riesgo_gest@hotmail.com

Introducción

La provincia de Mendoza, República Argentina, se ubica en un área pedemontaña de la Cordillera de Los Andes y presenta uno de los niveles de exposición más importantes del país a la problemática sísmica, por otra parte, constituye un escenario de importante fragilidad en lo referente a problemática aluvional y riesgo climático en la zona de montaña, particularmente heladas y nevadas.

En este marco, el Proyecto ha constituido una de las primeras experiencias de la provincia, de dar sustento al proceso de desarrollo a partir de la Gestión de Riesgos, incorporando una propuesta para el Ordenamiento del área y del Corredor Andino a partir de la identificación de las condiciones de riesgo existentes. (Convenio Dirección Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano –Gobierno de la Provincia- y CETEM- Centro Estrategias Territoriales para Mercosur de la Universidad de Cuyo)

El Programa tiene por objeto identificar las situaciones de riesgo real y potencial derivadas tanto de la exposición a peligros naturales y antrópicos como de la estructura funcional de un área en la cual se encuentra el tramo montañoso del Corredor Bioceánico Central, que canaliza las cargas del Bloque Mercosur y viabiliza la salida de las mercaderías hacia los puertos del Pacífico y definir las estrategias de intervención más adecuadas para reducir el riesgo.

En la actualidad, el funcionamiento del área presenta una situación característica, en la cual el Corredor, canal de integración política y económica, configura un sistema complejo, altamente vulnerable debido a su localización en una zona de montaña, integrado por los componentes viales, servicios generales, turísticos y especiales y nodos constituidos por las ciudades y las Villas Cordilleranas. En este sistema, la afectación de un componente tiene fuerte efecto multiplicador ya que se transfiere a la cadena de comercialización, pudiendo llegar a poner en riesgo al mismo proceso de integración del bloque en su conjunto.

El Corredor Andino tiende a convertirse en un elemento dinamizador de una zona de montaña caracterizada por el estancamiento y por la baja densidad de uso, con escasa disponibilidad de servicios básicos y de algunos servicios al turismo, pero además, es un elemento que ha generado una demanda adicional para las Villas instaladas, consolidadas o en proceso de consolidación. Cabe destacar que a partir de la integración de Mendoza al Mercosur, el tránsito de camiones sobre el Corredor Andino - tramo cordillerano del Corredor Bioceánico Central en Argentina - se ha visto incrementado; entre 1991 y 1997 aumentó el paso de vehículos particulares y camiones de transporte de mercaderías, provocando en el mismo lapso más de diez situaciones de alto riesgo por año para la población del Gran Mendoza (900.000 habitantes) como consecuencia del volcado de sustancias tóxicas en las aguas del río Mendoza (único proveedor de agua para la ciudad y la zona rural de influencia) ocasionadas por accidentes de camiones que estuvieron originados por derrumbes de taludes, deslizamientos de laderas etc.

La identificación de los niveles de peligro como base para la determinación de las condiciones de riesgo

Con el objeto de poder realizar un análisis de vulnerabilidad que posibilitara identificar los niveles de riesgo existentes en el nivel del Corredor y de las Villas Cordilleranas, se analizaron las condiciones de peligro diferencial el que se calculó con el criterio de multiamenaza sobre la base de la consideración de la problemática geológica, hidrológica y climática entre otras y luego se profundizó en variables de funcionamiento, organización y gestión del área.

La función como base de la configuración del riesgo

Para caracterizar el impacto potencial, estimar las pérdidas probables y jerarquizar las distintas problemáticas se enmarcó la problemática del riesgo del área en el contexto de un enfoque funcional, ya que el área de interés es parte de un sistema complejo en el cual las funciones de los componentes y su vulnerabilidad trascienden los aspectos netamente estructurales. Así uno de los primeros resultados obtenidos fue la caracterización de la vulnerabilidad de las Villas sobre la base de la función predominante; servicios estratégicos de frontera, servicios básicos, servicios al turismo etc.

Para los efectos de poder estimar el potencial de pérdida se trabajó en la caracterización de funciones predominantes del corredor, entre las que se destacan las siguientes:

• Integra a la provincia de Mendoza en su conjunto, y a las localidades de Alta Montaña a una red internacional de transporte terrestre
• Por su intermedio se canalizan las corrientes comerciales del Bloque Mercosur en su conjunto hacia los mercados del Pacífico

En estas condiciones, su afectación puede transferirse al proceso de integración o de comercialización.

En este contexto, se estudiaron los patrones de asentamiento con el fin de identificar no sólo la forma en que se construye el riesgo en la actualidad, sino también cuáles son las tendencias que se observan a futuro. Así, se analizó cada una de las Villas y se caracterizaron los patrones existentes, lo cual constituyó una de las bases para articular el Plan de Ordenamiento y Gestión del Riesgo.

Capacidad de readaptación: un indicador de la capacidad de gestión de riesgo

Como un aspecto fundamental se evaluó la capacidad de readaptación que es la base para modificar los escenarios de riesgo. Se puso énfasis en los factores más significativos:

• Existencia de planes de desarrollo: Aunque no esté integrada en el contexto de la prevención, una estrategia de desarrollo puede constituir el marco para insertar los programas.
• Disponibilidad de suelo: como determinante de la posibilidad de instalar o trasladar actividades
• Disponibilidad de infraestructura: como condicionante de la posibilidad de desarrollo de actividades en condiciones de eficiencia.
• Escasa exposición a peligros naturales: como factor de reducción del riesgo. Particularmente significativa es la identificación de suelos (terrenos vacantes) que se puedan constituir en áreas seguras con el objeto de orientar el proceso de desarrollo en el contexto del desarrollo sostenible.

La posibilidad de gestión de riesgo: los actores

Un aspecto fundamental que se tomó en cuenta para evaluar la posibilidad de reducción de vulnerabilidad fue el componente poblacional. En este sentido evaluaron sus condiciones de permanencia, tipo y nivel de formación, densidad, nivel de organización comunitaria, roles y funciones, etc. y se caracterizaron los tipos de actores y las problemáticas existentes (como condicionantes de niveles de vulnerabilidad no estructural)

En este contexto, en el área de estudio surgen dos niveles fundamentales para la evaluación:

1. A nivel Corredor, como sistema, aparecen como actores fundamentales, entre otros:

• Instituciones responsables de la seguridad, organismos responsables de operación, gestión y planificación y usuarios públicos y privados y prestadores de los servicios. En este caso se puso énfasis en la definición no sólo los actores sino también su actividad y el nivel de coordinación existente, esto en el marco de poder definir estrictamente sus capacidades y limitantes, las funciones, no producir superposiciones y optimizar las acciones.

2. A nivel de las Villas

• Organismos de planificación (municipales), gestores y administradores del territorio y gestores de los servicios e infraestructura y la comunidad organizada

El ordenamiento territorial del conjunto del corredor andino y perilago

Uno de los productos esperados era el Plan de Ordenamiento concebido como un instrumento para la gestión que posibilitará el manejo del área de interés. Se parte de la siguiente premisa:

En consecuencia, para diseñar las alternativas y estrategias de intervención debe incorporarse la variable riesgo como factor de ajuste, incluyendo además los factores que lo determinan: el peligro y la vulnerabilidad. Por otra parte, y atendiendo a la necesidad de generar un proceso de ordenamiento sostenible, es necesario de considerar la presencia del Corredor como:

En consecuencia, la función corredor es estratégica en el área de estudio y debe ser favorecida en el nivel del Ordenamiento del sector, de modo de reducir las condiciones de riesgo y garantizar la eficiencia mediante la adecuación de la oferta y la funcionalidad de las partes del sistema.

Al incluir RIESGO y FUNCION CORREDOR como variables esenciales del ordenamiento del área, surge la siguiente reflexión: no se puede aislar el ordenamiento territorial de la gestión del riesgo, en consecuencia, el Plan de Prevención y Mitigación debe estar comprendido en el proceso de ordenamiento del área.

Algunas consideraciones fundamentales de la propuesta de ordenamiento incorporando la gestión de riesgo

En este esquema puede observarse que la gestión urbana incorpora la variable riesgo, se integra y tiene como resultado un territorio más seguro en consecuencia:

• Cuando busca la eficiencia, intenta evitar la instalación sobre áreas de peligro (lo que la relaciona con el plan de prevención).
• Cuando se persigue el aumento de la competitividad en la mejora de oferta, se persigue el resguardar la inversión con un concepto de prevención y previsión.
• Cuando se trata de la mejora funcional del corredor se incorpora la sostenibilidad del proceso que, en áreas expuestas al peligro, solo puede darse en el marco de la reducción de la vulnerabilidad y aumentando la seguridad con lo cual en los proyectos debe incorporarse la variable riesgo y el objeto debe ser su reducción sostenida.
• Aumento de la seguridad: al incorporar este principio, que es un objetivo en sí, pero que trasciende como beneficio tanto al funcionamiento del corredor como a su estructura y a la salvaguarda de los bienes; se logra la salvaguarda de vidas, que es un objeto básico de la prevención y mitigación y que es producto de un ordenamiento que toma en cuenta las limitantes dadas por el peligro y la vulnerabilidad.
• La reducción de la vulnerabilidad trae aparejada la sostenibilidad del proceso de desarrollo territorial y humano en consecuencia, es posible afirmar que incorporando la variable riesgo el beneficio es la reducción de la vulnerabilidad, única base para evitar pérdidas en áreas de equilibrio crítico.

Así, el ordenamiento territorial y el plan de prevención y mitigación no son instrumentos aislados sino que forman parte de un proceso y se garantiza la eficiencia de ambos y la reducción de las condiciones de vulnerabilidad.

El plan de mitigación en Potrerillos y Corredor Andino como instrumento para la reducción de la vulnerabilidad

Una de las líneas previstas fue la aplicación de medidas no estructurales que garanticen la adaptación mencionada; y paralelamente, la aplicación de medidas estructurales técnicamente viables y económicamente factibles, orientadas a aumentar la resistencia a las amenazas.

La propuesta consiste en favorecer el proceso de readaptación sobre la base de la REORGANIZACION DE FUNCIONES; apuntando particularmente a conseguir, mediante la incorporación de la variable riesgo un aumento de la seguridad, eficiencia y competitividad.

En este sentido se destacan los siguientes objetivos particulares:

*Intervenir para mejorar la capacidad de respuesta de la comunidad, mejorar las condiciones estructurales de los componentes físicos y propender a la optimización funcional del área

La primera estrategia tiende a mejorar la capacidad de la comunidad tanto para intervenir en la emergencia como para la gestión del territorio.

En el segundo caso, se plantea la necesidad de hacer un uso óptimo de las capacidades instaladas y llegar a un aprovechamiento de la oferta del territorio que facilite hacer efectivo el aumento de la seguridad. Por último, la intención es producir una adecuación progresiva de las condiciones estructurales para mejorar la infraestructura instalada y reorientar las inversiones futuras.

Principios de la reorganización del territorio en el marco de la gestión del riesgo

La propuesta de intervención se ha basado en un criterio de racionalidad de las acciones, oportunidad, aprovechamiento de los recursos, valoración de las condicionantes y las oportunidades del territorio, sobre todo considerando que se trata de un área de montaña que presenta condiciones de peligro diferencial.

Los resultados alcanzados

La importancia del Proyecto radica en haber generado un instrumento integrado por Mapas de Peligro, Planes de intervención y Prioridades para la aplicación de las medidas.

La dificultad encontrada en el proceso ha derivado particularmente de la institucionalización del proyecto debido a otra forma de vulnerabilidad que es la vulnerabilidad sociopolítica.