Plataformas Nacionales de Reducción del Riesgo de desastres:
En búsqueda de una identidad

Fig. 1

Introducción

El cambio de paradigma que se ha dado en las últimas dos décadas en lo que hoy conocemos como reducción del riesgo de desastres (RRD) se puede caracterizar en pocas palabras como un desplazamiento del foco en el desastre, las amenazas naturales y la respuesta, hacia un abordaje donde el riesgo, las vulnerabilidades y su reducción se constituyen como los ejes articuladores del tema. Este cambio paradigmático ha tenido también un correlato en el replanteamiento de roles y necesidades institucionales para el tratamiento efectivo del tema en el ámbito nacional. la noción de que el riesgo de desastres es un continuum y su reducción o incremento fundamentalmente vinculado a las formas en que se planifica el desarrollo, ha revelado la necesidad de involucrar a múltiples actores institucionales en reconocimiento a la naturaleza transversal del riesgo de desastres. En otras palabras, esta evolución del tema ha ido acompañada del reconocimiento implícito de que el riesgo de desastres es una tarea de múltiples actores y no de una organización o repartición gubernamental aislada. Es en este contexto donde emerge el tema de las plataformas nacionales de reducción de riesgo de desastres (PN) como un mecanismo importante para impulsar las políticas y las acciones de RRD en los países.

La importancia del desarrollo y fortalecimiento de mecanismos nacionales multisectoriales y multidisciplinarios, como las plataformas nacionales, cobra mayor impulso a partir de la adopción del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 (MAH), que lo identifica explícitamente como una de las acciones prioritarias el desarrollo y fortalecimiento de este tipo de mecanismos por parte de los países. Desde entonces, se han emprendido esfuerzos más sistemáticos para ampliar la red de plataformas nacionales en todos los países. En la región de las Américas, la mayoría de las plataformas nacionales se han generado a partir de los diferentes mecanismos existentes, como los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres, los Sistemas Nacionales de Protección Civil o las Comisiones Nacionales de CEPREDENAC, entre otros, y todavía no suman más de una decena de plataformas, con distintos niveles de dinamismo y operatividad, y variados grados de composición multisectorial.

Más de cinco años después de la adopción del MAH y coincidiendo con su evaluación de medio término, la Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (IFRC) y la oficina regional de UNISDR para las Américas (UNISDR Américas) comisionaron un estudio crítico sobre las PN con el fin de analizar sus niveles de incidencia en las agendas de RRD para los países de la región. Este estudio, realizado a principios de 2010, consistió en una revisión exhaustiva de la documentación existente sobre plataformas nacionales en la región, complementada y enriquecida con información recabada a través de entrevistas con informantes clave de los países seleccionados con procesos de PN en desarrollo. El estudio contiene un análisis crítico de los orígenes del concepto PN, una descripción del desarrollo de las PN en la región, una identificación de obstáculos, vacíos e impactos positivos de las PN, un análisis detallado de cinco PN de la región y una sección final de recomendaciones. Se presenta a continuación algunos de los hallazgos más relevantes extraídos de este estudio.

Carencias y limitaciones: del Imperativo de su creación a la escasa incidencia política

El estudio identifica una serie de vacíos y obstáculos que muestran tanto los procesos actuales de PN en los países como el abordaje y la fomra en qeu se los está fomentando en la región.

Éstas son algunos de los principales aspectos que se señalan en el estudio, presentados de forma muy sintética:

Cimientos conceptuales muy laxos: percepción de producto final y no de proceso.

Existe una nación general de lo que se entiende por PN, pero son pocos los casos en lso que las contrapartes nacionales conocen la base conceptual sobre la que construyen las plataformas nacionales, condensada en el documento Lineamientos Plataformas Nacionales para la Reducción del Riesgo de Desastres. En particular, se evidencia la falta de una noción de "proceso" asociada a las PN y la persistencia de una visión de requisito y producto final, en el contexto de la implementación del MAH, que gobierna el imaginario de muchos de los que han promovido el tema en los países.

Coontrapartes nacionales con limitaciones para liderar el proceso

En la mayoría de los casos, son las instituciones con mandatos específicos en los temas de preparativos y respuestas a desastres las que han liderado los procesos de PN, tanto desde su rol de convocantes como desde la orientación del proceso. Si bien, en la mayoría de los casos, su poder de convocatoria dentro del sector público ha sido relativamente importante al inicio del proceso de la PN, la falta de coordinación multisectorial en los temas que trascienden los preparativos y respuestas ha sido una limitación importante. Esta situación se ha observado en varias de las PN lanzadas en la región, debilitandoe el impulso inicial con que se inció el proceso y socavando las expectativas iniciales de miembros relevantes para el mismo, haciendo mucho más compleja la tarea de revitalizar y catalizar el proceso de la PN.

Marcas normativas existentes y dinámicas subregionales: el gran rompecabezas

Uno de los dilemas conceptuales y metodológicos para el desarrollo de las PN de esta región fue su aparente redundancia con los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres que ya existían en muchos de los países de la región, impulsados en su gran mayoría a partir del desarrollo del Sistema Nacional de Colombia. Si bien los Lineamientos plantean que las PN en aquellos países que ya cuentan con un sistema nacional. De ahí que sea necesario adoptar los lineamientos para que ofrezcan una guía concreta en el contexto de los marcos normativos e institucionales ya existentes en muchos países de la región. De la misma manera, es necesario adecuar los lineamientos para que se incorporen las dinámicas subregionales donde también existen compromisos específicos en la temática de RRD como el fortalecimiento de mecanismos nacionales multisectoriales para la gestión del riesgo de desastres.

De lo nominal a lo funcional: el vacío de planes de acción y protocolos de trabajo

Un número importante de PN carecen de esquemas de trabajo concretos que cuenten con un plan de acción, metas y mecanismos de monitoreo y evaluación de su trabajo. Muchas de las reuniones de las PN se plantean como un intercambio de información -a menudo unidireccional, por parte del punto focal de la PN- pero son escasas las reuniones de trabajo basadas en una planificación anual con responsabilidades y actividades concretas que se puedan evaluar al final del año. En gran medida, la agenda de muchas PN está supeditada a convocatorias puntuales relacionadas con actividades y eventos del calendario internacional, las excepciones están dadas por aquellos procesos de PN que ya están asentadas sobre una estructura bien definida y con mecanismos de planificación y monitoreo más desarrollados como los que encontramos en los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres.

Impactos positivos de las PN en las agendas nacionales de RRD

Aunque está claro que existen muchas debilidades y aspectos que necesitan mejorarse en la dinámica actual de las PN y en la forma en que se promueven, también es evidente que la temática de las PN ha generado un impacto positivo en muchos frentes de la agenda de reducción de riesgos en la región. Uno de los elementos comunes que han destacado la gran mayoría de los entrevistados es que la emergencia del tema de las PN en el ámbito nacional ha permitido catalizar el debate sobre la necesidad de contar con una participación multisectorial en el tema, abriendo un importante espacio para que muchos actores ligados a la reducción de riesgo de desastre pudieran involucrarse en la discusión sobre la implementación del MAH, asumiendo así un rol más horizontal con las contrapartes oficiales del Gobierno.

La aparición de la propuesta de la Plataformas Nacionales en el contexto internacional fue también un elemento muy positivo para reforzar el trabajo de programas y proyectos relacionados que se están desarrollando en la región (por ejemplo, PREDECAN), al tiempo que se ha contribuido a reforzar la idea de que la gestión del riesgo tiene que ser multisectorial, multi-institucional y que su implementación requiere de la activa participación de una multiplicidad de actores que normalmente coinciden en los esquemas institucionales vigentes. El apoyo que supone la existencia de un marco internacional adoptado por los países ha sido una referencia constante y ha legitimado y fortalecido el trabajo de las instituciones y programas que abogan por un abordaje más integral y con compromisos multisectoriales e interdisciplinarios para la gestión del riesgo de desastre.

Más allá de estos impactos positivos generales identificados en el estudio, también se presenta un "zoom" en la actualidad de 5 PN que permite ahondar en algunos aspectos que estos PN están abordando y que pueden servir como referencia para estos procesos de PN. El estudio incluye un análisis de los procesos que llevan adelante los PN de Colombia, Costa Rica, Guatemala, Perú y República Dominicana, en el que se pone especial énfasis en los aspectos claves relacionados con impactos concretos y positivos de las PN para el avance de la agenda de reducción de riesgos en sus respectivos países.

Recomendaciones del Estudio

Algunas de las principales recomendaciones y sugerencias que incluye el estudio comisionado por IFRC y UNISDR Américas:

Lineamientos adaptados al contexto regional

La percepción predominante de los actores nacionales y subregionales es que hace falta una adaptación de los lineamientos de las PN al contexto regional donde se incluyan referencias y se articulen los mecanismos ya existentes en la región con los procesos de las PN. La versión actual de los lineamientos constituye una herramienta importante de incidencia y ayuda a identificar roles generales entro del sistema de las Naciones Unidas, peor no brindan una guía concreta para el desarrollo de las PN. En este sentido, el caso para promover las PN está bien sustentado, pero no da muchas luces sobre cómo desarrollarlo.

Un trabajo de abogacía y cabildeo más consistente y estratégico

Las visitas a los países y las entrevistas han revelado la necesidad de cambiar el actual énfasis en la promoción del establecimiento del as PN per se, que se presenta a las contrapartes nacionales como un indicador del avance en la implementación del MAH. En ese sentido, es necesario un trabajo de incidencia más amplio que aborde la necesidad de avanzar en la reducción del riesgo de desastres como tarea de naturaleza multi-sectorial y multidisciplinaria, para lo cual la conformación de las PN debe ser parte de ese entendimiento y apropiación del tema, pero no un objetivo en sí mismo. El esfuerzo que está realizando la IFRC en coordinación con UNISDR Américas para contar con un marco de referencia que apoye la incorporación de las Sociedades Nacionales en la conformación y dinámica de las PN es un ejemplo alentador.

Necesidad de una estrategia y un plan de acción conjunto con socios regionales

Los contactos que han propiciado de identificación y/o lanzamiento de las PN han tenido lugar fundamentalmente entre UNISDR y los puntos focales nacionales del MAH. El estudio revela que se necesitan más "dolientes" en los países y en la institucionalidad subregional para poder generar procesos sostenibles y una apropiación genuina por parte de los países. La planificación y el trabajo conjunto del sistema de la ISDR con los socios subregionales es clave para poder avanzar de forma orgánica y sostenible en la agenda de PN en la región y en el proceso armonizar también a nivel operativo los esfuerzos para implementar el MAH a través de estrategias y planes de acción existentes.

Si nos centramos en la región centroamericana, el proceso de construcción de la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo (PCGIR) es una cita obligatoria y debe ser un marco de referencia clave para reorientar y guiar el desarrollo estratégico de las PN que están bajo la órbita de los países miembros de CEPREDENAC. Si pasamos al caribe insular, en particular a los países de la CARICOM, el informe subregional presentado ante la Plataforma REgional de RRD en 2009 plantea que "en muchos de los estados del Caribe, los mecanismos tradicionales de Coordinación Nacional de la Emergencia tenían complicaciones para realizar la trancisión hacia PN". La reciente transición de CDRA a CDMA tiene el potecial de sumar un impulso significativo a los esfuerzos de implementación del MAH y avanzar en el establecimiento de unas PN funcionales. En los países andinos afiliados al CAPRADE encontramos un legado muy importante en términos de procesos de análisis y reflexión y de generación de herramientas para la gestión del riesgo que se han desarrollado con el apoyo del ya finalizado proyecto "Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN". En particular, las mesas nacionales de dialogo qeu se promovieron en el marco de las iniciativas de PREDECAN, al igual que el análisis detallado de las marcas jurídicas e institucionales de los países andinos, son antecedentes muy relevantes para sustentar los procesos de establecimiento de las PN en esta subregión.

De la misma manera, es necesario llamar la atención sobre el trabajo que todavía falta por hacer dentro del propio sistema de las Naciones Unidas -y en particular dn el sistema de la ISDR- sobre la identificación y apropiación de la temática de las PN en el contexto del MAH y su implementación. Así como hacen falta una planificación y una consulta permanentes con los socios subregionales, también es necesaria una planificación conjunta a nivel regional con las agencias de Naciones Unidas y con los socios del Sistema, siendo las Plataformas Nacionales uno de los temas de agenda relevantes. La Noción de PN todavía están en gran parte concentrada en la figura visible de la UNISDR y sus oficinas regionales, y es vista "como un tema de la secretaría", no como un área de incidencia relevante para todo el sistema de Naciones Unidas.

Centra la dinámica de las PN en torno a las agendas de desarrollo

Finalmente, el estudio se hace eco de la necesidad de trabajar con nuevos actores y sectores que tienen un rol definido en los procesos y las agendas de desarrollo de los países. En ese sentido, se plantea que la convocatoria de las PN debería ser orquestada en torno a una agenda de desarrollo y a efectos de la implementación de proyectos para atender áreas son energía, transporte, salud, educación, agricultura, industria, gestión de recursos hídricos, gestión ambiental, y otros aspectos de las agendas de desarrollo.

El estudio también identifica la relevancia de algunas instancias con un rol potencial muy importante en la agenda de RRD de los países, entre las que destacaron mecanismos de rendición de cuentas de los países como las Contralorías Públicas. Existen algunos ejemplos en los países de la región donde el trabajo de las contralorías y sus equivalentes han tenido un rol fundamental en evidenciar la falta de cumplimiento de las responsabilidades de organismos e instancias en áreas de la gestión del riesgo. Este es un tema clave para conseguir cambiar la lógica de que la apuesta por la prevención y mitigación no rinde dividendos políticos, y darle un giro también a la percepción dominante de que nadie se asume las responsabilidades cuando ocurren emergencias y desastres, delegándolas en la "naturaleza". Una cultura de prevención debe sustentarse también en una cultura de rendición de cuentas por lo que el involucramiento activo de las contralorías en la dinámica de las PN resulta de suma importancia.