La gestión local de riesgos y su sostenibilidad. La experiencia de Santa Fe, Argentina

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En las comunidades vulnerables, la reducción del riesgo de desastres debe ser prioritaria y resultar sostenible en el tiempo, en el marco de un desarrollo integral, seguro y sostenible. PAra alcanzar ese objetivo, la gestión de riesgos requiere sólidos pilares que le sirvan de apoyo. En el presente artículo -considerando la experiencia de la ciudad de Santa Fe, Argentina- se hará referencia a tres de esos pilares fundamentales en el ámbito local; los marcos legales e institucionales para la reducción de riesgos, el fortalecimiento de las organizaciones para su integración al proceso, y las estrategias comunicaciones y educativas para favorecer la comprensión de los riesgos, el fortalecimiento de la seguridad y la resiliencia de la comunidad en su conjunto.

Introducción

Experiencias vividas en las más diversas geografías del mundo han puesto en evidencia -a veces con enorme crudeza- la necesidad de reducir los riegos de desastre desde un enfoque integral, incidiendo sobre los factores que los originan, dentro de un marco de desarrollo sostenible. A la vez, es creciente y se amplía día a día la generación de conocimientos, estrategias e instrumentos para la gestión de riesgos. Sin embargo, y pese a los consensos nacionales e internacionales en la materia, la concreción de políticas de reducción de riesgos en los territorios suele ser limitada, derivando de iniciativas inconclusas o en medidas fragmentadas.

Este contraste invita a reflexionar acerca de los diferentes obstáculos -materiales, económicos, sociales, institucionales, culturales- que existen entre la teoría y la práctica, entre el pensamiento y la acción, entre los riesgos y la significación, que impiden mayores avances en la reducción de los impactos y el aumento de la resiliencia en las comunidades expuestas a los fenómenos originados en la naturaleza o en las actividades humanas.

Si se asumen que los riesgos se construyen socialmente y se materializan en los territorios -entendiendo estos últimos como espacios geográficos particulares, donde tienen lugar las relaciones e interacciones que caracterizan y configuran el sentido de lo local en una comunidad- resulta crucial considerar estos ámbitos como puntos de partida fundamentales para implementar procesos sostenibles de reducción de riesgos.

¿Y cómo se enfrenta este estudio desde los ámbitos locales? ¿Cuáles son los obstáculos?

Si bien no hay recetas para lograr una reducción de los riesgos efectiva, las dificultades y los logros que experimentan las distintas localidades aportan aprendizajes valiosos que merece la pena compartir. En razón de ello, se mencionan aquí algunos aspectos que surgen de la experiencia que comenzó a transitar la ciudad de Santa Fe, Argentina, en la gestión de riesgos en su territorio, particularmente de los riesgos asociados a las inundaciones urbanas.

Institucionalización, integración y continuidad de las políticas

Ante todo, la implementación de un proceso de gestión local de riesgo orientado al desarrollo integral de la comunidad, con criterios de seguridad y sustentabilidad, debe ser un proyecto colectivo y debe pensarse a largo plazo. Una de las principales dificultades que plantea este proceso radica, justamente, en el tiempo que requieren las transformaciones sociales, que excede los períodos de gobierno de las principales instituciones involucradas en la conducción de dicho proceso. Además aunque el gobierno local sea el responsable de lo que ocurre en su ámbito territorial, no puede implementar un proceso de gestión de riesgos sin involucrar a otros actores sociales, institucionales o comunitarios relevantes. No sólo porque se trata de una toma de decisiones que debe ser compartida con la sociedad, sino también porque, de hecho, coexisten en el territorio distintas jurisdicciones que tienen sus propias políticas, decisiones y recursos.

Frente a esto, es importante que los gobiernos locales se comprometan a velar por la continuidad de las políticas de gestión de riesgos en sus territorios y faciliten la concreción de marcos e instrumentos de acción que trasciendan sus mandatos.

En el caso de Santa Fe, a partir de la creación de la Dirección de Gestión de Riesgos -con dependencia directa del intendente municipal- y del Programa de Comunicación de Riesgos, se comenzó a trabajar en la generación de consensos entre las distintas áreas municipales y los diferentes actores vinculados con el tema para conformar un Sistema Municipal de Gestión de Riesgos. Dicho Sistema fue aprobado por la ordenanza No. 11.512/08 y hoy se encuentra reglamentado el funcionamiento de su Comité principal, incluyendo las comisiones de Prevención y Mitigación, de Preparativos y Respuesta, de Recuperación, y de Información y Comunicación.

Estas comisiones constituyen espacios participativos fundamentales para integrar en el Sistema a los diferentes actores y sumar sus aportes, contribuyendo al intercambio para una mejor toma de dediciones.

Pero la continuidad de los procesos de gestión de riesgos no sólo requiere marcos institucionales y normativos adecuados, que integren a los diversos actores en un sistema articulado, aún cuando este sistema tenga el objetivo de orientar procesos y acciones hacia la reducción de riesgos. Es también fundamental la existencia de un sólido compromiso social para transformar un modo de construcción de la realidad, que ha devenido en construcción de riesgos.

Resignificación del riesgo hacia el compromiso social

La sociedad en su conjunto puede dar prioridad y sostenibilidad a las políticas, garantizar su implementación y generar las instancias de debate necesarias para asumir riesgos o hallar las mejores alternativas para el desarrollo, pero estas instancias dependen de las significaciones sociales compartidas para la comunidad con respecto a los riesgos. Y, en realidad, tales significaciones suelen asociarse a la falta o insuficiencia de obras de protección, remitiendo a una excesiva confianza en los sistemas expertos como supuestas soluciones "definitivas" a la problemática.

El conocimiento del propio territorio, del entorno y sus dinámicas de las costumbres arraigadas y olvidadas, de los nuevos usos, ofrecen elementos para la ampliación de esos significados, frecuentemente ligados al manejo y control de los peligros, abriendo paso a posibles estrategias de convivencia, adaptación y resiliencia. En este sentido, los gobiernos locales pueden contribuir a la resignificación social de la experiencia del riesgo mediante la comprensión de sus factores causales, de los alcances y las limitaciones que tienen las medidas orientadas a disminuirlos y la conciencia de la necesaria incorporación de prácticas sociales tendientes a construir un desarrollo más sustentable y seguro.

La ciudad de Santa Fe ha comenzado a avanzar en este proceso, especialmente después de las duras experiencias vividas ante los últimos desastres por inundaciones, ocurridos en abril de 2003 y marzo de 2007. Más allá de las causas puntuales que agravaron las consecuencias de una crecida de río y de unas lluvias extraordinarias, estos eventos pusieron en evidencia los problemas no resueltos del desarrollo de la ciudad y de la falta de preparación para afrontar estos fenómenos, de algún modo característico para la zona. A partir de entonces surgieron nuevos interrogantes, se incorporaron otras miradas y debates sobre los riesgos y su educación.

Paralelamente, el cambio de gestión en el gobierno local, a fines de 2007, constituyó una oportunidad para retomar iniciativas dispersas y generar una propuesta institucional e integradora: "Desarrollar como política de Estado la gestión integral de riesgos, incorporando este enfoque a toda la planificación urbana y promoviendo la construcción de una cultura de prevención".

La puesta en marcha de este proceso requirió la generación de espacios de diálogos e intercambio propuestos para compartir una visión común, tendiente a reasignificar las experiencias vividas y a generar el compromiso social necesario para la gestión local de riesgos. Los actores y sectores de la ciudad que han participado en estos espacios han sido diversos: áreas del gobierno local y provincial, comunidades barriales más vulnerables, organizaciones involucradas en le tema, integrantes de la comunidad educativa, entre otros.

Con la idea de promover la comprensión de los riesgos en el territorio y su necesaria reducción, se han implementado diferentes acciones: elaboración de materiales gráficos, radiales y audiovisuales para la difusión y realización de actividades didácticas e informativas; visitas grupales explicativas a los sistemas de protección y drenaje urbano, que permiten conocer su funcionamiento y dificultades ante eventos hidroclimáticos; campañas de concientización acerca de los problemas que ocasionan los residuos dispersos en la vía pública; divulgación de recomendaciones e indicaciones ante la necesidad de evacuación, en el marco del plan de contingencias ante emergencias por lluvias o crecidas del río; realización de la obra de teatro y títeres "Aguacuentos", para la concientización de los niños y niñas desde el humor y las referencias a situaciones cotidianas; conmemoración anual del Día Internacional para la Reducción de Desastres, fecha que se ha ido instalando en las organizaciones comunitarias y en las escuelas de la ciudad,

La experiencia ha mostrado que tanto los espacios de intercambio como las iniciativas de comunicación y educación dan lugar a valiosas estrategias para el mutuo entendimiento y la generación de consensos. No obstante, siempre requieren la simultánea concreción de medidas tendientes a reducir efectivamente los riesgos, ya que estas medidas muestran la posibilidad de avanzar en el proceso y otorgan mayor confianza al necesario compromiso mutuo entre gobierno y sociedad civil. En Santa Fe, además de la creación del mencionado Sistema Municipal de Gestión de riesgos como "andamiaje" legal e institucional, se pusieron en marcha importantes acciones orientadas a la reducción de riesgos y la preparación ante eventos peligrosos (incorporación del tema en el Plan Urbano, relocalización de familias provenientes de las zonas más vulnerables, limpieza y adecuación del sistema de drenaje urbano, recolección diferenciada de residuos, mejora de los sistemas de alerta temprana ante lluvias y tormentas, elaboración de planes de contingencia y capacitación de responsables de tareas).

En síntesis, los ámbitos locales contienen en sí una gran potencialidad para incorporar la reducción de riesgos a sus procesos de desarrollo, a pesar de sus restricciones y dificultades, frecuentemente relacionadas con la limitación de recursos. Para que esa potencialidad se transforme en hecho, y la teoría en acción, es menester contar con una sólida decisión política y un profundo compromiso social, que transcienda a las personas y a las gestiones institucionales.

La generación de marcos institucionales y el fortalecimiento organizacional, sumado a la conciencia social sobre los riesgos y el reconocimiento de las propias capacidades para gestionarlos, resultan clave para emprender un proyecto colectivo de reducción de riesgos, y para lograr que sea un proceso sostenible en el tiempo.

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Veronica Viduzzi
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