Gestionar el riesgo y adapatarse al cambio climático es planificar e invertir en desarrollo sostenible

Alberto Aquino (GTZ), Verena Bruer (GTZ), Julio García (UNISDR)

Gestión del Riesgo (GdR) y Adaptación al Cambio Climático (ACC): el desarrollo conceptual

Foto: © Ariel da Silva Parreira

El tratamiento de lo que hoy se identifica como reducción del riesgo de desastres es el resultado de un proceso de transición y de cambio de paradigma de las últimas dos décadas, en el que se le énfasis inicial en el evento que origina el desastre y las actividades de respuesta (gestión del desastre) se ha desplazado hacia un enfoque donde el desastre es visto como una manifestación de vulnerabilidades asociadas a procesos socioeconómicos y ambientales, donde las amenazas naturales actúan como detonantes del desastre pero no como agentes causales, y la preocupación se centra en el concepto deriesgo (gestión del riesgo de desastres).

Este cambio de paradigma, en el que se pasa de las concentración en el desastre, las amenazas naturales y la respuesta a un abordaje donde el riesgo, las vulnerabilidades y su reducción constituyen los ejes articuladotes del tema, ha generado un replanteamiento de roles y de necesidades institucionales para el tratamiento efectivo del tema a nivel mundial. La noción -ahora reconocida- de que el riesgo de desastres y su reducción o incremento están fundamentalmente vinculadas a las formas en que se planifica el desarrollo, configuran la necesidad de involucrar a múltiples actores institucionales, en reconocimiento a la naturaleza transversal del riesgo de desastre o, en otras palabras, a que el riesgo de desastres es una tarea de múltiples actores y no de una organización o un departamento gubernamental aislado.

Por otro lado, el cambio climático es considerado como uno de los retos principales que afectaría a los procesos de desarrollo de los países, por las implicaciones de la alteración del clima en las condiciones de temperatura y precipitación, por la modificación de los patrones de localización, severidad y frecuencia de las amenazas asociadas al clima, así como por el surgimiento de nuevas amenazas asociadas a él (derretimiento de glaciares, incremento del nivel del mar, descongelamiento de suelos, incendios forestales o blanqueamiento de corales, entre otros).

De esta manera, los países en vías de desarrollo se encuentran en una posición más vulnerable frente a los efectos de las amenazas naturales que afectan e impiden la superación de la pobreza y un desarrollo sostenible. Si a esto sumamos los efectos derivados del cambio climático que, con seguridad, exacerbarán tales condiciones y amenazas, la situación resultante supone un riesgo de avances logrados y, a su vez, mayores obstáculos para alcanzar los Objetivos del Milenio.

Por este motivo, se han establecido o se están estableciendo a nivel nacional diversos mecanismos institucionales y marcos normativos y s están realizando estudios y evaluaciones significativas. Sin embargo, estas iniciativas en pocos o en ningún caso están debidamente articuladas o coordinadas entre los que, por un lado, promueven la implementación del Marco de Acción de Hyogo -marco acordado internacionalmente y que guía el quehacer de los países en la temática de la reducción del Riesgo de Desastres (RRD)- y que, por un lado, impulsan la gestión de los aspectos asociados al cambio climático en respuesta a un acuerdo multilateral como la Convención Marco de las Naciones Unidas contra Cambio Climático -CMNUCC, que formalmente recae en las secretarías o ministerios de Relaciones Exteriores y, con frecuencia, en los de Medio Ambiente y Recursos Naturales en lo operativo.

En ambos casos es prioritario la consideración de políticas públicas que deriven en acciones concretas de carácter programático y presupuestal para hacer efectiva una ruta de sostenibilidad de las acciones de desarrollo emprendidas por los gobiernos de los países de la región.

En este sentido, es necesario que, en aquellas zonas especialmente propensas a eventos de origen natural con potencial destructivo, se incorporen el análisis y la gestión del riesgo de manera multisectorial y transversal en el diseño de políticas públicas y, en particular, en la planificación de las inversiones a ser realizadas con recursos públicos.

GdR y ACC en la inversión pública

Si los proyectos de inversión pública se seleccionan, califican y/o adoptan según criterios de calidad y seguridad (por ejemplo, la construcción de hospitales respetando normas sismoresistentes o la ubicación de infraestructura social en zonas seguras), se puede planificar el desarrollo y reducir el riesgo sin altos costos adicionales.

El análisis del riesgo es una herramienta que permite identificar y evaluar los probables daños y/o pérdidas ocasionadas por el impacto de un evento sobre un proyecto o elementos de éste. Así, se identifican e incluyen medidas que eviten la generación de vulnerabilidades o corrijan las existentes, de tal manera que se reduzcan el riesgo en las alternativas de solución al problema planteado. El objetivo final es que la alternativa priorizada para la ejecución de un proyecto de inversión pública incluya mecanismos para reducir el riesgo cuando sea necesario.

En consecuencia, para lograr inversiones sostenibles hay que incorporar el análisis del riesgo en la formulación y evaluación de los proyectos y emplear respectivas medidas de gestión del riesgo en su planificación y ejecución.

Para tal fin, es importante contar con una normativa que exija el análisis del riesgo como criterio para la aprobación de propuestas de proyectos de inversión pública (PIP). Teniendo esto en cuenta, el proceso de elaboración de un PIP considerando la incorporación del análisis del riesgo se realiza, a grandes rasgos en los siguientes pasos:

Análisis del Riesgo

En primer lugar, se lleva a cabo un análisis de las amenazas a las que podría enfrentarse el proyecto, así como la probabilidad y la frecuencia de su ocurrencia. El análisis de amenazas se realiza a través de la investigación de antecedentes y de encuestas y observaciones en el campo, y con el apoyo de documentos, planos, mapas de riesgos o peligros, zonificación ecológica y económica (ZEE) y planes de ordenamiento territorial (POT), entre otros. A partir de estos resultados es posible definir cuándo podría repetirse la amenaza y con que intensidad o magnitud.

El segundo elemento en el proceso del análisis del riesgo es el análisis de vulnerabilidad. En este paso, se realiza un diagnóstico de las estructuras y los actores involucrados en el proyecto y su (posible futura) vulnerabilidad frente a las amenazas identificadas. Este análisis tiene en cuenta factores como la ubicación del proyecto, su forma de construcción, la institucionalidad existente, y los actores involucrados así como su conocimiento sobre el riesgo existente y futuro y medidas para su reducción.

Una vez que se cuenta con la información sobre las amenazas que afectan al proyecto planificado y los (posibles futuros) factores de vulnerabilidad del mismo, se procesa un análisis de los probables daños y pérdidas que causaría el impacto de una determinada amenaza sobre la unidad productiva o infraestructura que se ha definido como vulnerable. En este contexto, se consideran factores como el tiempo de interrupción del servicio, costos de atención de la emergencia y rehabilitación, pérdidas de beneficios para los usuarios, etc.

Identificación de medidas de reducción del riesgo

A continuación del análisis del riesgo se pasa a la etapa de definición de acciones que permitirían reducir la vulnerabilidad y el impacto de las amenazas, así como evitar la generación de nuevas vulnerabilidades, planteando alternativas de solución para el proyecto que se está planificando.

Ejemplos de medidas de reducción del riesgo son los ajustes en la localización del proyecto, su infraestructura o su cronograma de ejecución, y/o el uso de tecnologías para su funcionamiento.

Evaluación de la rentabilidad de las medidas de reducción del riesgo

Finalmente se realiza un análisis de la rentabilidad de la aplicación de las medidas de reducción del riesgo identificadas anteriormente. Para tal fin, se cuantifican los costos y beneficios asociados a la inclusión de tales medidas en la planificación y ejecución del proyecto, y se evalúan las alternativas propuestas mediante el análisis costo-beneficio.

Al realizar este cálculo, es importante que los flujos económicos que se utilicen consideren la probabilidad de ocurrencia durante la vida útil del proyecto de una amenaza natural que pudiera generar daños como consecuencia de la existencia de condiciones de vulnerabilidad.

Ejemplo

La evaluación de la viabilidad de una carretera considera generalmente los beneficios provenientes de los ahorros tanto en tiempo de circulación como en mantenimiento de los vehículos por menor desgaste. Si estos beneficios -que se calculan según el número de vehículos que circulan por día, por los días de un año o por los años de vida útil de la carretera- superan los costos de construirla, entonces la recomendación es invertir en la carretera. Si, por el contrario se estimara que al tercer año de vida útil de la carretera una inundación podría causar destrucciones en la carretera tales que interrumpiera el tránsito, la solidez de la recomendación anterior podría ponerse en duda.

Si los evaluadores de ese proyecto hubieran recomendado introducir el análisis del riesgo en su formulación, probablemente se hubiera construido, por ejemplo, un puente con estructuras reforzadas, lo cual hubiera evitado la interrupción del tránsito y los costos y pérdidas asociados a la misma.

De esta manera, al realizar un análisis de rentabilidad social del proyecto incluyendo la herramienta del análisis del riesgo, se estiman, en primer lugar, los costos del proyecto sin medidas de reducción del riesgo (inversión, operación y mantenimiento).

En segundo lugar, se evalúan los costos sociales adicionales qeu podrían sugerir en caso de ocurrencia de un desastre probable, lo cual afectaría a la estructura del proyecto y a su capacidad de producción. Para ello, se toman como referencia los daños y pérdidas probables identificados anteriormente. En general, se analizan dos tipos de costes sociales:

• costos de atención de emergencias, rehabilitación y reconstrucción, y
• costos por pérdidas de los beneficios del proyecto para los usuarios durante el periodo de emergencia, rehabilitación y reconstrucción.

En tercer lugar, se evalúan los costos del proyecto con medidas de reducción del riesgo, traduciendo la no-regeneración de costos sociales, causados por el desastre en el primer escenario, en "costos evitados" (costos de atención, reconstrucción y rehabilitación evitados y beneficios no perdidos).

Finalmente, a partir de estos cálculos se realiza la evaluación de la rentabilidad social de la incorporación de medidas de reducción del riesgo en el proyecto de inversión, por medio de la comparación de costos y beneficios de ambas alternativas (cuantificación). En el caso de que esta evaluación arrojara una mayor rentabilidad del escenario con medidas de reducción del riesgo, se recomienda su incorporación en la planificación del proyecto.

Conclusiones, lecciones y nuevas tendencias

El punto de partida para aplicar la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático no deben ser los eventos extremos, sino la vida cotidiana y los continuos riesgos manejables sobre los cuales hay que actuar con los enfoques mencionados. Incorporar la gestión del riesgo en procesos de inversión pública, por lo tanto, no implica la necesidad de un estudio adicional, ya que se trata de un análisis transversal incorporado a lo largo del proceso de planificación y evaluación de un proyecto.

Al evaluar la rentabilidad de las medidas de reducción del riesgo, es preciso asumir la variabilidad climática y las probables amenzas naturales como variables. Por lo tanto, las normas y guías de lo Sistemas Nacionales de Inversión Pública deben incluir la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático, considerando las particularidades, capacidades y potencialidades territoriales y sectoriales.

En este contexto, cabe resaltar la experiencia del Perú, donde desde el año 2006 se evalúan los proyectos de inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública según criterios de análisis del riesgo.

Entre los factores de éxito de esta experiencia, se encuentran los siguientes:

• Buena institucionalidad y alta voluntad política
• Visión a largo plazo desde el inicio
• Implementación de manera paulatina y acompañada por estudios de caso
• Capacitación y asistencia técnica en todas las fases del proceso
• Aprovechamiento de alianzas estratégicas y redes formales e informales

En la actualidad se está impulsando un proyecto de cooperación sur-sur para compartir las buenas prácticas del Perú con algunos países centroamericanos. La iniciativa cuenta con el apoyo de CEPREDENAC, GTZ y EIRD, entre otros, y se implementará en 2011.

Referencias bibliográficas

• Bollin C. Incorporar la gestión del riesgo en la planificación territorial - Orientación para el nivel municipal. GTZ. Lima, 2010.
• DGPM-MEF. Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastres en la planificación e inversión para el desarrollo. Serie: Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo de Desastres No. 1. Lima, 2006. Disponible en http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/estudios_documentos/documentos/ConceptosDesastres.pdf
• DGPM-MEF. Pautas metodológicas para la incorporación del análisis del riesgo de desastres en los proyectos de inversión pública. Serie: Sistema Nacional de Inversión Pública ya la Gestión del Riesgo de Desastres No. 3. Lima 2007. Disponible en: http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/instmentos_metod/PautasRiesgos.pdf
• DGMP-MEF. Evaluación de la rentabilidad social de las medidas de Reducción del riesgo de desastre en lo proyectos de inversión pública. Serie: Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo de Desastres. No. 4, Lima, 2010. Disponible en: http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/estudios_documentos/documentos/Evaluaci_n_de_la_rentabilidad_social_MEF_4_.pdf
• EIRD. Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres. Ginebra, 2009. Disponible en: http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/report/index.php?id=9413&pid:36&pil:1
• PDRS-GTZ. Desarrollo rural reduciendo el riesgo en contextos de cambio climático. Sistematización de experiencias del Programa Desarrollo Rural Sostenible. Lima, 2010. Disponible en http://www.riesgoycambioclimatico.org/Taller_internacional_2010/
• Von Hesse, M. Karmiche J., y C. de la Torre. Contribución temática de América Latina al informe de evaluación global sobre la reducción de riesgo. Lima, 2009.